政府科技投入的國際趨勢及我國策略

摘要：世紀(jì)之交，科技創(chuàng)新成為國際競爭的主導(dǎo)因素。然而，我國政府科技投入的管理低下、效益不高是一個不容忽視的問題。結(jié)合我國政府科技投入現(xiàn)狀，應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗采取強(qiáng)化政府科技投入力度、調(diào)整政府科技投入方向和領(lǐng)域、注重政府科技投入的頂層設(shè)計和統(tǒng)一規(guī)劃的完善策略。

關(guān)鍵詞：科技管理；政府科技投入；國際趨勢；調(diào)整策略

中圖分類號：F810．453文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

Chinese Strategies of Increasing Governmental Input in Scientific and Technologic Advance

LISong-qing，ZHANG Bi-xi

(School of Ecomomics and Management，Guangdong University of Technology，Guangzhou 510090，China)Abstract:

Technological innovation has become the leading factor in the international competition.However，in China the governmental input still remains low-leveld and less efficient in this area.The paper proposes that the government should focus on the well-chosen direction and domain with the careful designing and unitary planning tactics.

世紀(jì)之交，科技創(chuàng)新成為國際競爭的主導(dǎo)因素。然而，科技創(chuàng)新的出現(xiàn)必須有科技投入的后臺保障。在全社會科技投入中，政府科技投入是一個重要組成部分。近年來雖然我國政府科技投入不斷增加，國家財政科技撥款由1985年的102．59億元增長到1996年的348．63億元、2002年的816．22億元和2005年的1334．9億元，年均增長達(dá)到兩位數(shù)，對貫徹實施“科教興國”戰(zhàn)略起到了重要作用，但我國政府科技投入的管理低下、效益不高是一個不容忽視的問題，亟需借鑒國際經(jīng)驗加以調(diào)整和完善。

一、政府科技投入的內(nèi)涵

我國科技投入的渠道和形式較為復(fù)雜，統(tǒng)計口徑也不盡一致。因此，研究前有必要界定政府科技投入的基本內(nèi)涵。

在一般意義上，政府科技投入就是指財政科技投入。財政科技投入分為兩種形式：一種是直接撥款，即國家財政預(yù)算內(nèi)安排的科研經(jīng)費支出（教育事業(yè)費不在其內(nèi)）；另一種是間接投入，即國家通過減稅讓利等各種優(yōu)惠政策，將本來應(yīng)上繳財政的部分資金留給企業(yè)或科研單位，鼓勵它們加速技術(shù)進(jìn)步和新產(chǎn)品開發(fā)。財政直接撥款的科研經(jīng)費主要包括科技三項費用、科學(xué)事業(yè)費、科研基建費，另外在其他部門的事業(yè)費中也包括一部分用于科技方面的支出。其中，科技三項費用是指新產(chǎn)品試制費、中間試驗費和重大科技項目補(bǔ)助費，近年來其使用范圍不斷擴(kuò)大，主要用于國家重點科技攻關(guān)項目計劃、科技創(chuàng)新計劃等重點科研項目。科學(xué)事業(yè)費是指各級科技行政主管部門歸口管理的科學(xué)事業(yè)費，以及社科院系統(tǒng)的科學(xué)事業(yè)費。科研基建費是指政府預(yù)算支出科目基本建設(shè)支出中用于科研機(jī)構(gòu)基本建設(shè)的資金，主要包括國家重點實驗室、國家工程研究中心、重大科學(xué)工程、基礎(chǔ)科普設(shè)施等的建設(shè)費用。通過稅收優(yōu)惠所形成的財政科技投入，國內(nèi)也沒有一個權(quán)威規(guī)范的統(tǒng)計結(jié)果。因此，筆者討論政府科技投入，主要以財政科技投入中的財政直接撥款為準(zhǔn)。

二、政府科技投入的國際趨勢

20世紀(jì)90年代以來，世界進(jìn)入“知識經(jīng)濟(jì)”時代。為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，提升綜合國力，維護(hù)國家安全，世界各國呈現(xiàn)出大幅度加大政府科技投入的趨勢。不僅發(fā)達(dá)國家如此，新興工業(yè)化國家和發(fā)展中大國也是如此。這種新的國際政府科技投入趨勢，可以概括為以下幾個方面：

（一）政府科技投入大幅增長，政府科技投入占GDP的1%成為主要發(fā)達(dá)國家的投入目標(biāo)

2003年，美國聯(lián)邦政府科技投入創(chuàng)歷史最高記錄達(dá)1 120．47億美元，比2002年增加88．97億美元，增幅達(dá)8．6%，占政府總預(yù)算的5．2%，相當(dāng)于2003財政年度GDP的1%。

日本于2001新財政年度開始實施第二個科技基本計劃，該計劃提出：（1）保證政府（含地方政府）科技投入占GDP的1%；（2）爭取5年時間研發(fā)總投入達(dá)到24萬億日元，約合2 000億美元。

（二）政府科技投入與國家發(fā)展戰(zhàn)略及目標(biāo)緊密結(jié)合，投入領(lǐng)域與重點更加明確

政府科技投入目標(biāo)：（1）美國：強(qiáng)調(diào)全面領(lǐng)先，保持在所有科學(xué)知識前沿的領(lǐng)先地位。（2）德國：強(qiáng)調(diào)發(fā)展尖端技術(shù)，確定了四個投入目標(biāo)，即原始創(chuàng)新的目標(biāo)、全國均衡發(fā)展的目標(biāo)、高技術(shù)領(lǐng)先的目標(biāo)、技術(shù)尖端目標(biāo)。（3）日本：強(qiáng)調(diào)發(fā)展產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)，期望50年內(nèi)出現(xiàn)30名左右諾貝爾獎獲得者。（4）韓國：強(qiáng)調(diào)發(fā)展產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)，目標(biāo)到2015年成為 亞太地區(qū)主要的研究中心，在與七大國相當(dāng)?shù)念I(lǐng)域內(nèi)，確保科學(xué)技術(shù)競爭力。（5）印度與巴西：強(qiáng)調(diào)局部領(lǐng)先，資金主要流向工業(yè)領(lǐng)域。

政府科技投入的主要領(lǐng)域：（1）基礎(chǔ)研究等與自主創(chuàng)新能力建設(shè)相關(guān)的研究成為政府科技投入的優(yōu)先領(lǐng)域。在各國政府科技投入中，基礎(chǔ)研究基本保持在10%以上。（2）衛(wèi)生、保健和環(huán)境等社會公益研究成為政府科技投入的重點領(lǐng)域。2003年美國政府醫(yī)療保健的研發(fā)投入達(dá)262億美元，占政府民用研發(fā)支出的55．7%；2001年日本政府科技投入預(yù)算中，生命科學(xué)投入增長16．7%，環(huán)境科學(xué)投入增長18．7%。（3）科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為政府科技投入不斷加強(qiáng)的投入領(lǐng)域。（4）政府支持產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究更加目標(biāo)導(dǎo)向化，支持力度也在加大。美國將聯(lián)邦政府的研究開發(fā)預(yù)算集中系統(tǒng)地加強(qiáng)美國的產(chǎn)業(yè)競爭力，在電子、汽車（清潔汽車計劃）、能源和環(huán)境、先進(jìn)運輸?shù)炔块T建立與工業(yè)界的合作伙伴關(guān)系。（5）實施戰(zhàn)略產(chǎn)品計劃，正在成為很多國家實現(xiàn)技術(shù)集成的重要手段，也是政府科技投入重點部署的領(lǐng)域。美國先后把新型材料、信息技術(shù)、生物技術(shù)等列為戰(zhàn)略技術(shù)，其超強(qiáng)、超前的投入對美國科技的全面領(lǐng)先和經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要的支撐和引領(lǐng)作用。印度根據(jù)自身特點確定以軟件技術(shù)為戰(zhàn)略技術(shù)、軟件產(chǎn)業(yè)為戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，對發(fā)展本國經(jīng)濟(jì)起到了龍頭作用。

（三）政府科技投入管理模式更加強(qiáng)調(diào)“頂層設(shè)計、統(tǒng)一規(guī)劃”

由于政府科技投入戰(zhàn)略對經(jīng)濟(jì)增長、社會發(fā)展和國家安全的重要性的提升，不少國家傾向于采取相對集中的管理模式，即統(tǒng)一協(xié)調(diào)政策、統(tǒng)籌配置資源、歸口管理預(yù)算等。例如，法國、德國都采取集中協(xié)調(diào)型的科技投入管理體制，設(shè)有科技管理部門，并在科技預(yù)算管理中起主導(dǎo)作用，掌握或調(diào)控政府科技預(yù)算2/3以上的經(jīng)費；日本2001年成立了由首相直接領(lǐng)導(dǎo)的綜合科學(xué)技術(shù)會議，文部省根據(jù)科技綜合戰(zhàn)略方針，制定統(tǒng)一的科技政策；亞洲金融風(fēng)暴后，韓國對科技投入體制進(jìn)行了調(diào)整，國家研發(fā)管理體制由過去的部門分散型向整合型轉(zhuǎn)變，并成立由總統(tǒng)任委員長的“國家科學(xué)技術(shù)委員會”，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)科技政策、審批科技預(yù)算和審議科技優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域，以增強(qiáng)科技投入戰(zhàn)略的頂層設(shè)計與協(xié)調(diào)管理的權(quán)威性；以印度為代表的發(fā)展中國家也采取了高度集中的科技預(yù)算管理體制。國家對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)較多，并強(qiáng)調(diào)政府對科學(xué)、公益類技術(shù)和產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展的全面干預(yù)。

三、改善我國政府科技投入的對策

（一）調(diào)整科技政策，強(qiáng)化財政科技投入

近年來，雖然我國各級政府高度重視科技進(jìn)步在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的戰(zhàn)略作用，在財政收入和財政支出規(guī)模均大幅增長的同時，政府科技投入總量也在不斷增加，但政府科技投入在整個財政支出中的比重不僅沒有提高，反而出現(xiàn)了下降趨勢。例如，國家財政科技撥款占國家財政支出的比重1996年-2002年間分別為4．39%、4．43%、4．06%、4．12%、3．62%、3．72%、3．70%，呈明顯下降趨勢。2005年，國家財政科技撥款比上年增長21．9%，達(dá)到1334．9億元，占財政支出的比重雖然回升到3．9%，但仍然較低。近年來我國科技投入總量的顯著增加，主要靠的是企業(yè)科技投入增加的拉動，政府科技投入的貢獻(xiàn)份額不增反降。

雖然眾多學(xué)者專家及各級領(lǐng)導(dǎo)一再強(qiáng)調(diào)，我國要建立完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，應(yīng)當(dāng)效仿西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，主要依靠企業(yè)和社會的廣泛參與增加科技投入，政府應(yīng)逐步從科技投入主體地位淡出。然而，應(yīng)該看到我國目前尚處于社會主義和市場經(jīng)濟(jì)的初級階段，我國企業(yè)與發(fā)達(dá)國家企業(yè)在經(jīng)濟(jì)規(guī)模、創(chuàng)新意識、競爭能力、盈利水平等方面都存在較大差距，要求現(xiàn)階段我國企業(yè)承擔(dān)起巨額的科技投入，既脫離我國現(xiàn)處的社會階段的實際，也不利于企業(yè)創(chuàng)新能力的培育和持續(xù)提高。

國際經(jīng)驗表明，科技投入的力度直接制約著科技發(fā)展戰(zhàn)略的執(zhí)行。在經(jīng)濟(jì)起飛階段，美國特別是后起的日本、韓國，政府都發(fā)揮了科技投入主導(dǎo)和主體的核心作用。特別是韓國，1963年政府與企業(yè)研發(fā)投入的比例曾高達(dá)93：7。根據(jù)聯(lián)合國教科文組織《科學(xué)應(yīng)用與發(fā)展》關(guān)于工業(yè)化發(fā)展階段的劃分，我國目前大致處于工業(yè)化第一階段后期和第二階段初期階段。處于這一階段的發(fā)達(dá)國家，研發(fā)投入中政府投入均占50%甚至60%以上。因此，在我國現(xiàn)階段，政府不宜過早卸下科技投入主體地位的重任，應(yīng)繼續(xù)加大政府科技投入力度，支持我國科技戰(zhàn)略從跟蹤模仿向自主創(chuàng)新轉(zhuǎn)變。為此，一是要認(rèn)真執(zhí)行國家各種關(guān)于科技投入的要求，立法保證政府每年科技投入的增長速度要高于GDP、財政收入和財政支出的增長速度；二是要發(fā)揮地方財政的潛力。在財政收入總量中，中央財政收入只占30%，而地方財政收入占70%。但在財政科技撥款上，地方財政科技撥款只占30%，而且地方財政科技投入占地方財政支出的比重也遠(yuǎn)低于中央財政科技投入占本級財政支出的比重。例如，2005年，中央財政科技撥款占中央財政支出的比重為9．2%，而地方財政科技撥款占地方財政支出的比重僅為2．1%。若地方財政在科技投入方面的潛力發(fā)揮出來，政府科技投入在總量上將會得到極大改善。

（二）調(diào)整政府科技投入方向和領(lǐng)域

政府科技投入要瞄準(zhǔn)學(xué)科前沿，擇優(yōu)支持，貫徹有所趕有所不趕的方針，引導(dǎo)科技事業(yè)朝著有利于國家總目標(biāo)的方向發(fā)展。隨著現(xiàn)代科技不斷向深度和廣度發(fā)展，任何國家都無力對所有的科研領(lǐng)域都投入巨大的資源。正如美國總統(tǒng)科技顧問馬伯格所說：“科技經(jīng)費的'缺口'總是存在的，無論何時，機(jī)遇總是超越資源，這是不可避免的現(xiàn)實。” 因此，根據(jù)各國國情選擇重點，實施有所為有所不為的戰(zhàn)略，是各國政府的共識。當(dāng)前，我國政府科技投入在保持增長的同時，也應(yīng)摒棄無所不包的“大口袋”式的科研計劃，在處理好眼前利益與長遠(yuǎn)發(fā)展關(guān)系的前提下，把有限的資金盡量投放在國家亟待發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域上。

具體分析，政府科技投入的重點領(lǐng)域有以下幾個方面：一是大幅度增加基礎(chǔ)研究的投入。基礎(chǔ)研究是技術(shù)創(chuàng)新的源泉，帶有明顯的公共產(chǎn)品特征，政府應(yīng)承擔(dān)更多的責(zé)任，其經(jīng)費來源主要以政府投入為主。我國目前基礎(chǔ)研究經(jīng)費僅占研發(fā)經(jīng)費的5%，與其它國家相比，差距明顯。二是加大對農(nóng)業(yè)的科技投入。由于農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)性地位和農(nóng)業(yè)技術(shù)的廣泛外部性，世界各國均很重視政府資金對農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的投入。加入WTO后。高成本高價格的我國農(nóng)產(chǎn)品很難與國外同類產(chǎn)品競爭。在無法直接通過價格手段對農(nóng)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼的情況下，國家可充分利用“綠箱政策”加大農(nóng)業(yè)的科技投入。通過增加農(nóng)業(yè)的科技投入，強(qiáng)化其外部功能，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。三是加大科技基礎(chǔ)性技術(shù)和產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)研究的投入。共性技術(shù)研究介于基礎(chǔ)研究和應(yīng)用開發(fā)研究之間，常是多產(chǎn)業(yè)部門所共同包含的關(guān)聯(lián)技術(shù)，其特點是共用性、外部性、基礎(chǔ)性和關(guān)聯(lián)性。發(fā)展共性技術(shù)不僅可以提高企業(yè)自身的技術(shù)能力、創(chuàng)新能力，而且可以催生創(chuàng)新型人才。四是加大科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投入，加強(qiáng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的采集和科學(xué)數(shù)據(jù)、信息共享工程建設(shè)，構(gòu)筑科技創(chuàng)新基地系統(tǒng)。

（三）強(qiáng)化政府科技投入的頂層設(shè)計和統(tǒng)一規(guī)劃

我國政府科技投入按項目類別分，科技三項費用屬科技部門，科學(xué)事業(yè)費屬財政部門，科技基建費屬計劃部門。在一個部門內(nèi)，科技經(jīng)費分配和項目審批權(quán)也分散在不同的處（科）室。各部門缺乏溝通協(xié)調(diào)，自成體系，設(shè)計了多個計劃，各部門之間的計劃有不少重復(fù)。同類型研究，科技資金卻分散在多個省份、多個項目，由不同單位、不同研究人員分別進(jìn)行研究。同一個項目卻可以得到不同計劃的支持，甚至有的項目通過各種計劃獲得的資金總量超過其所需資金。同一項目不同年度不同單位進(jìn)行研究，項目的多個研究階段同時支持。這樣的重復(fù)科技投入，除起到為立項而立項的作用外，根本不能達(dá)到預(yù)期的研究成果。同時，在多頭管理、條塊分割、缺乏統(tǒng)一管理的科技投入體制下，受部門利益驅(qū)動，不少部門不同程度地存在著“部門所有制”、“單位所有制”，導(dǎo)致購置的設(shè)備、研究的數(shù)據(jù)信息不能得到共享、共用，其它單位進(jìn)行研究時需要再次購置和收集資料，浪費大量的人力、物力、財力，降低了財政科技投入的綜合效益。這可以通過以下數(shù)據(jù)看出：一些發(fā)達(dá)國家的儀器設(shè)備利用率高達(dá)170%-200%，而中國擁有的科研儀器和設(shè)備的數(shù)量比歐盟15國的總量還多，但大多“閑得發(fā)慌”，許多儀器設(shè)備的利用率不到25%，甚至更低。

科技不是一個行業(yè)或部門，它存在于各行各業(yè)中。這種特點決定了科技管理不同于一般的行業(yè)管理，需要有一個部門或機(jī)構(gòu)行使政策研究與制定、資源統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職能。目前科技部作為科技行政主管部門，本身可用于宏觀調(diào)控和調(diào)度進(jìn)行戰(zhàn)略布局的資源極為有限，難以發(fā)揮應(yīng)有作用，同時也沒有任何一個部門能夠行使這樣的職能——充分發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，對科技經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)和各部門經(jīng)費分配進(jìn)行綜合平衡，從而造成國家在科技投入宏觀調(diào)控管理方面的職能缺位。國務(wù)院雖然成立了國家科技教育領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)研究、審議國家科技教育發(fā)展戰(zhàn)略和重大政策，討論、審議重要科技和教育任務(wù)與目標(biāo)，以及協(xié)調(diào)全國各部門及部門與地方之間涉及科技或教育的重大關(guān)系，但從其實際運轉(zhuǎn)情況看，并沒有在科技經(jīng)費統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理和科技資源整合方面發(fā)揮實質(zhì)性作用。因此，為了實現(xiàn)科技工作的“頂層設(shè)計、統(tǒng)一規(guī)劃”，建議國家建立一個超越一般部門眼界的負(fù)責(zé)科技統(tǒng)籌規(guī)劃的專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，集中科技及各學(xué)科專家，負(fù)責(zé)國家科技戰(zhàn)略和科技計劃的制定。一方面，使有限的政府科技投入資金在全局范圍內(nèi)優(yōu)化配置，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。另一方面，統(tǒng)籌規(guī)劃和支持一些重大技術(shù)研究和開發(fā)項目，以及跨部門、跨行業(yè)的大型研究項目。

總之，在我國現(xiàn)階段，政府科技投入的作用有目共睹，但其中存在的問題也不容忽視。借鑒國際經(jīng)驗，完善我國的政府科技投入策略，可以使我國有限的政府科技投入發(fā)揮更大的作用，盡快提升我國的整體技術(shù)創(chuàng)新水平。

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(責(zé)任編輯：張淑蓮)