黨內侵權責任制度研究

摘 要：黨內侵權造成對黨員和其他黨組織相關權益的損害，理應承擔相應的責任。因此，必須建立健全黨內侵權責任制度。這一制度在很多方面可以借鑒國家賠償制度的設計，但在責任主體、責任方式、費用來源及處理程序等方面有其特殊性，不可簡單地套用。

關鍵詞：黨內侵權；侵權責任；制度設計

中圖分類號：D26.2 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605(2008)02-0028-03

近日拜讀何峻先生的《黨內監督侵權引入國家賠償制度可行性研究》一文(以下簡稱“何文”)，頗受啟發。何文分析了黨內監督侵權的現狀，闡述了建立賠償制度的意義，提出了黨內監督侵權賠償責任的制度構想。本人雖然贊同何先生建立黨內侵權責任制度的提議，但對其將黨內侵權賠償引入國家賠償制度的觀點則不敢茍同。謹以此拙作與其商榷，并求教于各方家。

一、黨內侵權的涵義及其形式

誠如何文所言，由于各種原因，黨內侵權的問題是個客觀的存在，任何一個組織(包括政黨——即使是用科學理論武裝的中國共產黨)都概莫能外。對此諱疾忌醫并不是實事求是的態度。為維護黨的榮譽、促進黨的發展，我們必須正視這個問題，并對此進行研究，不斷加以克服。

黨內侵權是黨組織系統內的侵權，指黨的組織及其工作人員在行使職權過程中違反《黨章》及黨的其他法紀性文件，作出的侵害其他黨組織或黨員權益并造成一定損害后果的行為。

黨內侵權在性質上是一種違反黨內紀律的行為，屬于違紀的范疇。但與黨內一般的違紀行為又有區別，它同時還強調行為的權益損害性，只有已經造成或必將造成行為對象權益受損的違紀行為才是黨內侵權行為。從這個意義上說，黨內侵權行為是一種較嚴重的黨內違紀行為。

黨內侵權的范圍較廣，不僅包括何文所述的黨組織對黨員干部的黨內監督侵權，還包括其他的侵權，如一黨組織越權行使了應由其他黨組織或黨員行使的權利。從侵權的客體上看，黨內侵權可以是侵害了其他黨組織或黨員的政治權利，如上級黨委指定基層黨支部書記，侵害了基層支部黨員的選舉權；可以是侵害了黨員干部的人身權，如紀委對涉嫌違紀的黨員干部超時羈押審查，侵害了黨員的人身自由權；也可以是侵害了黨員干部的財產權，如紀委在審查涉嫌違紀黨員干部時扣押其合法財物并致損壞，或使用暴力手段導致人身傷害產生治療費用，都侵犯了黨員的財產權。在侵權行為的形式上，黨內侵權包括主動積極的作為行為，也包括怠惰消極的不作為行為。

需要說明的是，本文探討的是黨內侵權，即黨組織系統內部的侵權問題，對于黨組織對其系統外的侵權(如某一黨組織違法行使了依法應由人大或政府行使的職權——這在實踐中也是有可能存在的)，并不是本文論及的范疇。

二、黨內侵權責任的理論分析

黨內侵權是否應承擔相應的責任，這本身不是一個法律問題，而是黨組織系統內部的管理問題。正是因為這一點，對這一課題的研究日前基本上還是空白。

權利與責任相關，有權利就應該有救濟，這雖然是一般的法理，也同樣應適用于黨內。在特別強調依法治黨的當今，黨組織的行為首先要合法，同時也須合紀。黨的各項組織紀律是黨內之“法”，雖然并不是法律(二者不能混同)，但不能因為僅僅是違紀，就可以不承擔相應的責任。為保障黨組織和黨員的權利，黨內同樣應建立起完善的侵權責任制度。

黨內侵權責任已有明確的黨紀依據。《中國共產黨黨員權利保障條例》第二條強調：“黨員享有的黨章規定的各項權利必須受到尊重和保護，黨的任何一級組織、任何黨員都無權剝奪。”為此，第五條和第二十五條分別規定：“對任何侵犯黨員權利的行為，都應當予以追究；情節嚴重的，必須給予黨紀處分”；“建立執紀過錯或者錯案責任追究制。對于在執紀過程中有違紀行為或者其他過錯的，應當批評糾正；情節嚴重的，應當追究有關責任者的責任。”同時第三十四條對侵犯黨員權利行為的黨員，明確了責令停止侵權行為、責令賠禮道歉、責令作出檢查、誡勉談話、通報批評等責任方式，情節較重的，還要按照規定給予黨紀處分。對于有侵犯黨員權利行為的黨組織，上級黨組織應當對有關責任者進行批評教育；情節嚴重的，按照規定追究有關責任者的責任。雖然以上這些規定還比較原則，適用的范圍、責任的種類也還粗略不全，但畢竟有了一個良好的開端。如何使之進一步制度化、完善化，正是我們應不斷研究的。

為彌補目前黨內侵權責任相關規定的不足，建議盡快制定《黨內侵權責任條例》，對黨內侵權行為的種類、承擔責任的原則、責任的類型及其適用作出具體的規定，建立起較完備的制度。黨內侵權責任制度應明確，黨的組織及其黨員違反黨組織的紀律規定，作出了侵權行為，就應該承擔相應的政治、行政乃至經濟方面的責任，為受侵權的其他黨組織和黨員提供相應的救濟途徑，對受侵害的權利進行修復，對遭受的財產性損失給予一定的賠償。

三、黨內侵權責任的制度設計

黨內侵權責任的制度主要包括侵權行為及其責任的構成要件、侵權責任的種類設計和侵權責任追究與承擔的程序安排等方面。

1 黨內侵權責任的構成要件

黨內侵權責任的構成，一般應包括以下四個要件：

第一，侵權行為及其責任主體是各級黨的組織及其部門。黨內侵權是以黨的組織的名義作出的行為，盡管該行為是由黨組織的成員具體作出或實施的，但都是歸屬于其組織的行為，而不是其個人行為。黨內侵權及責任的主體只能是黨組織，而不能是黨員個人。非黨的組織或部門作出的侵權行為當然不屬于黨內侵權的范圍。

第二，侵權行為的內容須與作出該行為的黨組織的職權有關。黨內侵權是黨組織在行使職權過程中作出的行為，其內容與其職權有著必然的聯系。如果行為與該黨組織的職權毫無關聯，則不是黨組織的行為，而應將其視為黨員的個人行為，不能要求黨組織對此承擔責任。

第三，行為的主觀方面，表現為黨組織的故意或過失。這種主觀上的過錯雖然可能直接體現為某個黨員的故意或過失，但在其以組織名義作出行為時，就應推定為其所屬組織的過錯，黨組織就應對此負責并承擔責任(當然，作出或實施侵權行為的黨員在主觀上存有重大過錯時，其所在黨組織也應依照有關規定追究其相應的責任)。

第四，黨內侵權的責任原則是違紀損害原則。侵權行為在性質上是黨組織的違紀行為，且其后果造成了其他黨組織或黨員政治權利、人身權利或財產權益等相關權益的受損。沒有損害后果的行為不是侵權行為，而僅是一般的違紀行為。何文認為“黨內監督侵權賠償責任應運用違法與失當原則”，雖然符合通行的法理，但極易造成對法律與黨紀在理解與適用上的混亂。

2 黨內侵權責任的種類

黨內侵權責任主要是黨的組織系統內部的責任。具體包括三種：政治責任、行政責任和經濟(賠償)責任，三種責任可以同時使用。

政治責任。黨內侵權侵害了其他黨組織和黨員的政治權利的，黨組織應該承擔政治責任。黨內侵權的政治責任可以分為兩方面，一是對侵權行為主體的懲罰性處置，包括停止并糾正侵權行為、在黨組織系統內公開承認錯誤或做出檢查、由上級黨組織給予通報批評乃至引咎辭職等；二是對受侵權人的補救責任，主要是恢復和返還政治權益，將該由受侵權黨組織或黨員行使的政治權利返還給該組織或黨員，保障其政治權利得到充分的行使。

行政責任。黨內侵權造成了其他黨組織或黨員政治聲譽的受損、黨內職務的降黜的，則應該承擔行政責任。黨內侵權的行政責任，對侵權主體而言，除了須承擔以上政治責任以外，還必須承擔一定的行政責任，主要是指黨紀處分，如警告、記過、降職乃至開除黨籍與黨內職務。同時，要為聲譽受損的黨員恢復名譽和職務、職級。

經濟責任。黨內侵權造成黨組織和黨員財產性損失的，在承擔政治、行政等責任的同時，還應該承擔相應的經濟責任。黨內侵權的經濟責任主要是賠償責任，以彌補受侵權者所遭受的已經發生或必然會發生的財產損失——即所謂的直接損失。

需要指出的是，黨內侵權的賠償不是國家賠償。何文以中國共產黨是中國的執政黨、黨的機關的黨員也是國家公務員等為由，將黨內侵權賠償也納入國家賠償的結論是不妥的。理由之一，我國《憲法》及法律都明確規定了中國共產黨的執政地位，但并不能就此簡單地混同于“黨國一家”。這極為容易引起政治上的混亂與震蕩。倘如此，則還要政府干什么?直接由黨實施管理好了。理由之二，黨的機關的工作人員雖已明確納入到《公務員法》調整的范疇，但并不包括所有的黨員，還有更多的黨員是在其他國家機關、企事業單位工作，并不是國家公務員。這部分黨員如果遭到侵權，依此則無法得到賠償與救濟。同時，《公務員法》規定的是內部管理，即使是原來狹義上的政府中的公務員因受到該法規定的處分等可能侵權行為，依照現行的《國家賠償法》，也不能提起國家賠償，而只能尋求內部人事爭議渠道解決。黨員干部受黨委及其部門的侵權也不應有例外，單純將這部分納入國家賠償(何文：“黨委引發的侵權賠償責任也應是國家賠償責任”)就更為錯誤。

黨內侵權賠償的責任主體是作出侵權行為的黨的某一組織或部門，其賠償費用應由各級黨組織在黨費中解決。可以借鑒《國家賠償法》的做法，在黨費開支中單列一項。何文所言“黨內監督侵權的賠償金應由同級財政承擔”的建議也深為不妥。

黨內侵權必然涉及黨員責任追究的問題。違紀黨員的責任是由其所屬黨組織在承擔責任之時或之后進行追究的，不在黨內侵權責任的討論之列。從敦促黨員增強責任心的角度出發，對具體作出或實施該侵權行為的有重大過錯(包括故意、重大過失)的黨員，也應依照黨紀的規定追究其政治、行政責任。在黨組織承擔了經濟賠償責任以后，也可以參照《國家賠償法》的規定，向該黨員進行追償。

3 黨內侵權責任的實現途徑

黨內侵權責任應在黨組織系統內部予以解決，采用黨內處理程序。何文提出的建立憲法法院并由其對此進行審理的建議，同樣混淆了黨組織內部糾紛與行政爭議的界限，不足為取。

黨內侵權責任可以因侵權黨組織的主動承擔而實現，也可能由有關黨組織及黨員提起、被有權黨組織追究而被動實現。主動承擔作出侵權行為的黨組織及其黨員應主動承擔相應的責任，這是我黨有錯必糾、保持黨的先進性的必然要求和體現。為此，必須明確侵權黨組織承擔責任的時間期限，盡可能以與受侵權人協商的方式妥善解決爭議，以確保受侵權主體的權益得到及時有效的救濟。主動承擔黨內侵權責任的黨組織并應將自身侵權行為及責任承擔情況以書面方式向上級黨組織報告。被動追究在侵權主體未依規定主動承擔責任時，有關黨組織可以因工作監督而發現、受侵權人提起申訴、第三人檢舉等，依照有關規定，追究該侵權黨組織的責任。

依照有關規定，黨的各級紀律檢查委員會是黨內侵權責任追究的責任機關。無論是當事人的申訴，還是第三人的檢舉，都應向其提出，由其先行處理。對其處理不服的，可以向同級或上級黨委申訴。

責任編輯：錢國華