試析國有經(jīng)濟布局與結構調(diào)整的三個層面（中）

“編者按：本文從企業(yè)、資產(chǎn)與經(jīng)濟這三個層面對國有經(jīng)濟布局與結構的戰(zhàn)略性調(diào)整作出細密闡析，揭示了三個層面之間的相關性及其切實內(nèi)涵；同時，對戰(zhàn)略性調(diào)整中應當避免的簡單化、絕對化、短期化、淺表化傾向提出了警示性看法。”

據(jù)有關資料，截至2005年底我國國有及國有控股企業(yè)已由1998年的23.8萬戶(2002年的14.97萬戶)減少到13.78萬戶。按照黨的十六大以及十六屆三中全會的部署，實現(xiàn)戰(zhàn)略性調(diào)整，反映在企業(yè)層面的布局與結構上主要有兩個著力點：一是“需要由國有資本控股的企業(yè)，應區(qū)別不同情況實行絕對控股或相對控股”，這類企業(yè)的數(shù)量規(guī)模必須控制在“關鍵的少數(shù)”，并主要集中在“關系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域”(以下簡稱“重要行業(yè)和關鍵領域”)；二是大量的一般競爭性行業(yè)和領域里的國有企業(yè)，要“通過資產(chǎn)重組和結構調(diào)整，在市場公平競爭中優(yōu)勝劣汰”。這就是說，經(jīng)過戰(zhàn)略性調(diào)整，現(xiàn)有國有企業(yè)乃至整個企業(yè)層面的布局與結構(包括國有企業(yè)在不同行業(yè)和領域中的數(shù)量分布以及國有企業(yè)本身的資本結構、資產(chǎn)負債結構等)都將發(fā)生深刻的變化，其中一個非常直觀的脈絡就是絕大部分國有企業(yè)將通過破產(chǎn)、關閉或解散特別是改制轉(zhuǎn)型等途徑有序退出，變成股份制企業(yè)、混合經(jīng)濟型企業(yè)等，從而使國有企業(yè)在總量規(guī)模上大幅度縮減。而數(shù)量空間的壓縮，有助于留下“極少數(shù)必須由國家獨資經(jīng)營的企業(yè)”更好地謀定自己的價值空間，即集中發(fā)揮為其它非國有企業(yè)所不可替代的獨特作用，使相互間在總體布局安排上的角色分工更趨清晰、更具有戰(zhàn)略意義；同時，也能讓更多的非國有企業(yè)(民營企業(yè)、三資企業(yè)、股份制企業(yè)等)在非“重要行業(yè)和關鍵領域”里加快成長，以增強整個國民經(jīng)濟的運行活力。

據(jù)世界銀行有關研究，舉凡世界上最成功的國有企業(yè)治理體制，均為國企數(shù)量或所監(jiān)管國企數(shù)量相對較少的體制(因為政府控制的企業(yè)越多，社會經(jīng)濟的運行效率就越低)，比如新西蘭僅監(jiān)管16家國企、瑞典59家、新加坡約20家。而且，這些國家都有比較完善的法律和財務制度以支持國有企業(yè)與非國有企業(yè)的商業(yè)經(jīng)營。特別是它們都對國有企業(yè)實行較小的“控制跨度”，反倒便利了國有企業(yè)的良好治理。而中國早先追隨原蘇聯(lián)計劃經(jīng)濟體制，使得國有企業(yè)無所不在、獨秀江山，企業(yè)組織形態(tài)、所有制結構非常單一。改革開放以后，各級各類企業(yè)應運而生，并越來越在布局與結構(特別是企業(yè)組織形態(tài)與所有制結構)上呈現(xiàn)出豐富性，企業(yè)“品種”趨于多樣化。預計若干年后，我國類似俄羅斯普京政府界定的國有戰(zhàn)略企業(yè)(514家)和國有戰(zhàn)略股份公司(549家)那樣的國有及國有控股企業(yè)大約還將減少到約上千家或幾千家左右這樣一個總量規(guī)模，而各種類型的非國有企業(yè)則會更多地應運而生。戰(zhàn)略性調(diào)整作用于企業(yè)層面上的布局與結構變化，生動地表明國企改革是對傳統(tǒng)經(jīng)濟體制進行的一項系統(tǒng)性很強的根本變革，也是進一步解放社會生產(chǎn)力特別是企業(yè)生產(chǎn)力而事關國家與社會進步的一場革命。它事實上支撐了多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展這一宏觀格局的基本形成。這樣的戰(zhàn)略性調(diào)整眼下也正在向國有事業(yè)單位延伸，比如城市醫(yī)療服務體系，除了政府所屬醫(yī)院外，還要興辦社會非贏利醫(yī)院和贏利性醫(yī)院，并構建大醫(yī)院和社區(qū)醫(yī)院兩層醫(yī)療機構，使70％至80％的常見病在社區(qū)醫(yī)院便可診治。從單一到多元，本質(zhì)上是由需求的多樣性決定的，因而很符合“以人為本”科學發(fā)展觀的內(nèi)在規(guī)定性。

尤為重要的是，隨著全國范圍的國有中小企業(yè)已基本完成改制轉(zhuǎn)型，各級國有資產(chǎn)監(jiān)管機構屬下的監(jiān)管企業(yè)均為規(guī)模相對較大的國有企業(yè)，而且從總體上看其數(shù)量空間也呈逐漸縮減態(tài)勢。這表明企業(yè)層面的布局與結構的戰(zhàn)略性調(diào)整在相當程度上顯示了決策高層的戰(zhàn)略思路之清晰，任務依然艱巨，但大有可為。這正如一個著名國際機構所評述的那樣，“中國政府”只專注于大型國有企業(yè)是明智的，對這一資產(chǎn)組合的成功治理本身就是一個巨大挑戰(zhàn)。

何謂國有企業(yè)改革?為什么要改革國有企業(yè)?這些看似再簡單不過的問題，事實上一直存在于整個改革進程之中。引進戰(zhàn)略投資家、整體上市、實現(xiàn)投資主體多元化或產(chǎn)權主體多元化，“大力發(fā)展國有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經(jīng)濟，使股份制成為公有制的主要實現(xiàn)形式”，這些都直接決定了真正實現(xiàn)改革改制(主要指產(chǎn)權制度改革與創(chuàng)新)的國有企業(yè)不再可能是一如以前的國有企業(yè)了。而國有企業(yè)為何要進行改革?為何在布局與結構的戰(zhàn)略性調(diào)整中將直觀地主要表現(xiàn)為大大縮減其數(shù)量空間即有序退出?一是因為其制度安排決定了在轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟后必然競爭乏力(除非依然有壟斷保護)，難以解開其低效率的消耗性死結，因而也難以使設立之初國家大額或巨額資本投入所形成的規(guī)模優(yōu)勢持續(xù)性地最大化，相反則普遍呈走衰態(tài)勢(除非依然有政府不斷“輸血”)；二是因為量大面廣的國有企業(yè)數(shù)量規(guī)模為我國有限的財政實力難以長期承受，任由繼續(xù)原封不動地大量存在或者搞數(shù)量規(guī)模擴張，會最終影響國民經(jīng)濟的整體發(fā)展；三是因為大量存在國有企業(yè)會導致監(jiān)管成本過高，而監(jiān)管不到位，又會嚴重滋生腐敗。周其仁教授曾分析說：“公有制企業(yè)為什么搞得好的少，其原因有三：第一，行政控制會將企業(yè)中僅存的效率機制破壞掉；第二，它不能保證相對更優(yōu)，保證能力相對較強的企業(yè)家控制更多的資源；第三，沒有解決企業(yè)家代與代更替問題，從而影響高齡企業(yè)家長遠動機。”基于此，他建議：“政府應從傳統(tǒng)國有經(jīng)濟的困難里退出，從近年權力經(jīng)濟里退出，從與民爭利的市場領域里退出，從成功的投資項目中退出。”

由此來看，經(jīng)過在企業(yè)層面的布局與結構上的戰(zhàn)略性調(diào)整，我國企業(yè)的組織形態(tài)、所有制結構等均將按照社會主義市場經(jīng)濟這一目標體制，進一步形成多元化的有序格局，其中尤其要以股份制企業(yè)、混合經(jīng)濟型企業(yè)為主體。而對國有企業(yè)而言，一個緊迫的任務就是要繼續(xù)以建立健全現(xiàn)代產(chǎn)權制度為方向，加快有序退出，不僅對那些資不抵債、扭虧無望、無市場前景、難以為繼的國有企業(yè)(包括國有大中型企業(yè))要依法破產(chǎn)、關閉或解散，實行“自然退出”，而且即使是目前盈利表現(xiàn)尚好的國有企業(yè)，也要分門別類，區(qū)別輕重緩急，從國民經(jīng)濟發(fā)展的長遠利益出發(fā)，以產(chǎn)權重組作為突破口，使其中相當一部分實行“戰(zhàn)略退出”。據(jù)有關資料，近年來，已實施的國有大中型困難企業(yè)關閉破產(chǎn)項目達3377項，涉及職工620萬人；各地待關閉破產(chǎn)的國有大中型困難企業(yè)還有1893戶，涉及職工2320萬人。預計在保持政策連續(xù)性的前提下，再用四年左右時間，國有企業(yè)關閉破產(chǎn)這項階段性工作可以基本完成。但這類關閉破產(chǎn)實質(zhì)上仍是“政策性破產(chǎn)”，其特點是政府介入深、組織程度高，在目前各級財政不寬裕、外部環(huán)境尚未市場化、社會保障體系還不健全的現(xiàn)實條件下有其特定作用與成功之處，今后的任務應是逐步地全面地轉(zhuǎn)向依法破產(chǎn)，即實現(xiàn)真正意義上的“自然”。

在經(jīng)濟層面的布局與結構上實現(xiàn)戰(zhàn)略性調(diào)整，不可能不與企業(yè)層面與資產(chǎn)層面的布局與結構的戰(zhàn)略性調(diào)整有相當?shù)闹睾希罢呙黠@處于最高層面，是從國民經(jīng)濟的宏觀視角提出要求，更具有開放性。在新的歷史條件下，推進經(jīng)濟層面的布局與結構的戰(zhàn)略性調(diào)整，其指導思想就是黨的十六屆四中全會提出的“正確處理堅持公有制為主體和促進非公有制經(jīng)濟發(fā)展的關系，毫不動搖地鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟、發(fā)揮國有經(jīng)濟的主導作用，毫不動搖地鼓勵、支持和引導個體、私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展，使兩者在社會主義建設進程中相互促進、共同發(fā)展。”據(jù)此，經(jīng)濟層面的布局與結構的戰(zhàn)略性調(diào)整，其主要任務則應界定為進一步劃定國有經(jīng)濟與非國有經(jīng)濟之間的合理分工，強化國有經(jīng)濟的控制力和主導作用，促使整個國民經(jīng)濟充滿活力、富有效率、健康運行。

由于長期以來，舊的傳統(tǒng)體制比較注重國有經(jīng)濟而排斥非國有經(jīng)濟，因此，在深化經(jīng)濟層面的戰(zhàn)略性調(diào)整中，矛盾的主要方面應是國有經(jīng)濟通過布局與結構調(diào)整(主要是存量調(diào)整)，一方面要適時增強自身對國民經(jīng)濟全局的控制力和主導作用，另一方面也要從國民經(jīng)濟全局出發(fā)，騰出更多的非“重要行業(yè)和關鍵領域”以大力支持非國有經(jīng)濟發(fā)展。這實際上也是“退出”與“集中”并舉、“縮減”與“擴張”并舉、“有所為”與“有所不為”并舉，其作用點始終直接關乎整個國民經(jīng)濟的布局調(diào)整與結構優(yōu)化。

在市場經(jīng)濟條件下，國有經(jīng)濟與非國有經(jīng)濟在運作方式、經(jīng)營和管理模式等方面必然各有不同、各有側重，但無疑都必須對國民經(jīng)濟這個最高利益、整體利益負責，必須承認和維護國有經(jīng)濟或非國有經(jīng)濟與整個國民經(jīng)濟之間的利益一致性。國有經(jīng)濟的質(zhì)的規(guī)定性決定了它與非國有經(jīng)濟在市場經(jīng)濟中應有各自分工，決定了兩者之間存在著不可替代的職能、價值與作用定位。因此，相形之下，經(jīng)過戰(zhàn)略性調(diào)整，非國有經(jīng)濟覆蓋的行業(yè)與領域理應比國有經(jīng)濟寬泛得多，而國有經(jīng)濟的職能、價值與作用則主要是以少勝多，體現(xiàn)在對整個國民經(jīng)濟的控制力和主導作用上。這就是說，在布局與結構方面，戰(zhàn)略性調(diào)整今后不應是強調(diào)或強化國有經(jīng)濟與非國有經(jīng)濟之間的競爭關系，而應是有助于突出兩者之間的不同優(yōu)勢并構筑和加強其互補關系，以共同服從真正能夠造福于全民族和全體人民的國民經(jīng)濟這一最高利益、整體利益。

可見，經(jīng)濟層面上的戰(zhàn)略性調(diào)整更能顯示出國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性調(diào)整的宏觀性質(zhì)以及全局意義。國有經(jīng)濟在布局與結構上的戰(zhàn)略性調(diào)整在相當程度上也決定著非國有經(jīng)濟在整個國民經(jīng)濟布局與結構優(yōu)化調(diào)整中的職能、價值與作用。因此，搞好國有經(jīng)濟布局與結構的戰(zhàn)略性調(diào)整，也就相輔相成地推進著非國有經(jīng)濟的發(fā)展，這是國有經(jīng)濟在今天這個特定轉(zhuǎn)型期的應有襟懷與貢獻。而當前要積極推進非國有經(jīng)濟的發(fā)展，就必須全面落實國民待遇原則。要加快清理直至廢除那些限制非國有經(jīng)濟發(fā)展的落后制度與政策法規(guī)，凡鼓勵外商進入的領域均應鼓勵民間資本進入，特別要在推進電力、鐵路、民航、水利、通信等壟斷行業(yè)改革的同時，大力引進非國有資本，并鼓勵其進入公用事業(yè)，將第三產(chǎn)業(yè)特別是服務行業(yè)成為非國有經(jīng)濟的覆蓋主體。此外，還應采取多種措施盡快降低為非國有企業(yè)設立的各種門檻，營造有利于發(fā)展非國有經(jīng)濟的社會氛圍和公開、平等的要素使用環(huán)境。當前，尤其要注意消除在資本、土地、金融和人才等市場上對非國有經(jīng)濟包括非國有資產(chǎn)與非國有企業(yè)的歧視性待遇。

(作者系國務院國資委研究中心主任、經(jīng)濟學博士)