對幼兒園轉制過程中政府責任的幾點思考

[摘要]幼兒教育轉制過程中涉及到的轉制目標不明確、政府投入的體制缺陷和過度市場化取向等一系列問題，需要政府在規范幼兒園教育產權的基礎上合理分擔投入成本，完善公共財政體制，體現政府在幼兒教育中的參與性、補償性和干預性責任。

[關鍵詞] 幼兒園轉制；教育產權；成本分擔；政府責任

自上世紀80年代中期始。我國企事業單位和政府機構改革漸次推開，附屬于企業和政府的各類幼兒園遭受“關、停、并、轉、賣”。2004年，我國公辦園僅5.6萬所。而民辦園有6.2萬所。以新型產權形式和治理形態為特征的“改制園”“托管園”越來越多地出現在我們的視野中。其不同于傳統的發展模式在給幼兒教育發展帶來資源與活力的同時也提出了新的問題，如產權問題、市場化問題、經費積累問題、運行與管理方式問題等。解決這些問題既需要發揮政府的調控作用，更需要政府建立統一的制度性規范措施。

一、我國幼兒園轉制過程中存在的問題

(一)轉制的基本形式及具體問題

1 股份合作制幼兒園的特點與問題

案例1：河北張家口市某單位幼兒園建立于1985年，屬于企業福利機構。由上級財政包工資、包獎金。1993年，單位要求該園自收自支、自負盈虧。幼兒園原擁有的國有資產置換幼兒園教職工的全民身份，職工解除與企業的勞動關系。幼兒園職工重新組建新的股份制幼兒園，走上了自主經營的道路。新組幼兒園堅持“兩條腿走路”的方針。一是實施科學的教育，增強辦園水平，提高園所信譽，吸引社會上的幼兒入園；二是利用業余時間搞創收，解決經費不足的問題，比如。他們蹬三輪車去批發蔬菜水果，一方面供給幼兒園，另一方面拉到市場去賣，增加收入……

股份合作制幼兒園有如下特點：一是以幼兒園原擁有的國有資產換取幼兒園教職工的全民身份，將企業從幼兒教育這一職工福利性事業中解脫出來。二是幼兒園中的職工解除與企業的勞動關系。三是幼兒園教職工將換取到的產權聯合起來在原有園基礎上成立新的股份制幼兒園。四是原教職工可選擇擁有不同的身份。即職工、股東或者二者兼有。五是新建股份制幼兒園的教職工分配形式多樣：幼兒園職工簽訂合同按勞分配；幼兒園股東參與新建股份制幼兒園決策過程按資分配：具有員工和股東雙重身份的教職工既按勞分配又按資分配。股份合作制幼兒園存在如下問題：一是產權模糊。案例1中，幼兒園教職工以入股或留教的方式從事幼兒園的管理、經營和教學活動。但這并沒有界定轉制之后幼兒園的產權所屬等問題。二是管理及投入主體缺位。企業從“辦社會”的包袱中解脫了，而依托于企業的幼兒園卻成了無源之水，處于無人問津的境地。三是幼兒園生存困難。四是教職工身份模糊，權益得不到保障。案例1中，通過原有國有資產置換幼兒園教職工的全民身份之后。意味著教師跟企業完全脫離了身份上的所屬關系，但教師跟幼兒園又存在什么關系呢?是勞動雇用還是投資者?

2 協議委托制幼兒園的特點與問題

案例2：1993年2月。北京第二印染廠職工李某和北京第二印染廠簽訂了幼兒園承包協議，確定了工資收入、獎金、伙食補貼、醫藥補貼、勞保費用、房屋小修由幼兒園負擔，廠方負責房租和供暖費。幼兒園收費由教育部門和物價部門共同審核。不上交利潤。超收自留。教育部門對目標完成情況適時檢查，李某上任后首先定崗定編……園長辦公室設在傳達室，既方便家長，又負責門衛，在黨員、干部的帶領下，他們每天從早上7點開園，一周提供7天服務。免費為幼兒提供一切生活用品及學習娛樂用品，義務為幼兒拆洗被褥，免費加工棉衣棉褲，免費為幼兒體檢、注射疫苗等，他們的優質服務贏得了家長的信任。

協議委托制幼兒園有如下特點：一是政府或國有企事業單位將所辦幼兒園將所有權以外的經營權、支配權、使用權等委托給某一機構或個人經營和管理。二是由財政撥款或國有企事業單位提供一定形式的經費投入。三是幼兒園收費按教育行政部門和物價部門核實的標準執行，在協議期內，接受委托者自主經營，但資產的使用、分配均須統一于辦園目標的實現過程之中。四是在幼兒園經營過程中獲得的收益。除了為保證教育目標而投入幼兒園外，其余由接受委托者支配。五是政府及國有企事業單位對辦園質量和受托者承諾的辦園目標作出監督。

協議委托制幼兒園存在如下問題：一是監管缺位。案例2中。由于轉制幼兒園沒有所有權，教育部門的監管很難發揮應有作用，況且。教育部門一直以來對企業辦學的管理都較為松散。二是經費投入受限制。一般來說，辦園委托出去之后，主辦方便很難給予多的投入。三是教職工的合法權益受到侵害。在協議轉制之后，受托者一般都要以緊縮開支、增加教職工工作量等來獲得辦園經濟效益，而這便難免會犧牲教職工的合法權益。

3 國有民辦幼兒園的特點與問題

案例3：一所原某部屬幼兒園因生源、經營等問題決定以國有民辦的形式讓另一機構承辦。雙方簽訂協議后幼兒園開始改建。承辦方投入了40多萬元進行全面裝修改造。改造后，幼兒園正式改名為某實驗幼兒園，并向家長宣布，原有部屬幼兒園已經倒閉。新園將不承擔舊園的任何債務和承諾，實行“新人新辦法，老人老辦法”收費，原在園幼兒每人每月加收100元贊助費。新招收幼兒將每年交納贊助費和特長教育費5000元。但部分老生家長有怨言……

國有民辦幼兒園有如下特點：一是政府并非整體出賣和轉讓幼兒園，在對原有產權做出重組之后國有產權居于統治地位，是一種新型公有制形式。二是轉制的目的是在不改變公有制的形式下融入民間資本，使有限的教育投入發揮更大的作用，同時在引人民間資本的過程中也給辦園帶入了競爭與活力。

國有民辦幼兒園存在如下問題：一是與原幼兒園的銜接難以理順。案例中。幼兒園轉制之后辦學條件和水平比原幼兒園有較大提高。于是幼兒園與原在校幼兒家長間會因收費等而產生糾紛。二是教師整合問題。出于辦學效益考慮。轉制幼兒園舉辦者會引進優秀師資，這便導致原有教師和現有教師之間的協調以及多余教師的去向問題：原有教師是公辦教師，不愿因轉制而失去工作，于是如何協調舉辦者與緣由教師這兩個權利主體的利益表達成為了又一問題。三是過度市場化取向。這類幼兒園可以部分地適用民辦教育的政策。在監管不力的情況下，很容易展現出資本尋利的特點，其高額的學費直接威脅教育公平。

(二)幼兒園轉制的共性問題

在分析了3個案例的基礎上。我們有必要透過案例深入討論幼兒園轉制過程中表現出來的共性問題。

1 轉制目標不明確

轉制幼兒園存在社會效益和經濟效益博弈。轉制中民間資本的融入，致使其在經營中不可避免地會出現民辦教育的特征。而《民辦教育促進法》第3條規定的“民辦教育事業屬于公益性事業，是社會主義教育事業的組成部分”這一原則決定了所有學校都必須端正辦學指導思想，以公益性作為自己的辦學價值取向。這便使轉制幼兒園處于兩難的困境之中。一方面，幼兒園轉制以后決不能只顧經濟效益，將社會效益置之度外；另一方面，又不能不考慮自身的經濟效益。否則，幼兒園處于無法生存的狀態，社會效益也就無法實現。由于政府對幼兒教育投入經費的限制。更由于有一批由“皇糧”武裝的幼兒園有國撥經費的優勢，轉制幼兒園始終處在不平等競爭地位，呈現出五花八門的收費也就不足為怪了。

2 政府投入缺位，經費積累畸形

目前，轉制幼兒園的經費積累方式大致有三種：一是企業或私人進行高額投入，然后向幼兒家長收儲備金。二是向幼兒家長收取多少不等的入園贊助費，有一次性付款的，有分期付款的，有根據家長經濟收入多少收取的。三是靠幼兒園自身滾雪球發展。第一種形式現在已很少見到。第二種形式一般存在于貴族幼兒園和優質幼兒園。通過這種方式積累資金降低了幼兒園的風險，但不利于社會的公平，增加了社會的不穩定因素。第三種形式在目前轉制幼兒園占了較大多數。其資金積累的渠道主要是通過降低教師工資待遇，提高幼兒的保教費，超額招收幼兒等辦法。三種形式都暴露出政府投入的缺位，對整個幼兒教育事業的發展是極為不利的。

3 公共財政體制建立緩慢。延緩了幼兒教育體系的完善

公共財政體制是在市場經濟條件下主要為滿足社會公共需要而進行的政府收支活動或財政運行機制。在幼兒教育從單位福利制向社會多元化供給制轉變的過程中，各類主體舉辦的幼兒教育機構各自呈現出不同的利益得失，發展極不平衡；同時，由于我國公共財政體制的不到位。幼兒教育服務供給在確定財政優先投入順序、提供什么水平的幼兒教育上也就缺乏了明確的原則。我們需要建立起統一、多元的幼兒教育服務供給體系，以代替被單位屬性分割的幼兒教育服務體系，而這一過程必須依賴于我國公共財政體制的建立和完善。

二、幼兒園轉制過程中的政府責任內容

基于政府在幼兒園轉制過程中主導地位的必然性，政府在轉制中必須承擔起主要責任。可以從以下幾個方面對政府責任展開討論：

(一)規范立法的責任

目前我國還沒有一部專門針對幼兒教育的法律。最晚的部門條例《幼兒園管理條例》頒布于1989年，其中并未對政府發展幼兒教育的責任作出具體規定。在2003年十部委頒布的《關于幼兒教育改革與發展的指導意見》中，對幼兒教育的管理體制、公辦幼兒園以及事業單位所辦幼兒園的轉制作了一些原則性的規定，如：“政府加強公立幼兒園建設，保證投入。不得借轉制之名出賣或者減少對幼兒教育的投入”，“企事業單位幼兒園可以直接交給政府。也可以通過承辦、聯辦和國有民辦等辦園體制改革，以實現幼兒教育的發展”等。但由于沒有建立相應的執行監督機制和問責機制，其有效性受到損害。幼兒教育的發展僅靠公民個人的自覺性是難以實現的，通過規范立法，有利于提高幼兒教育的效率和效力，節省成本。

(二)完善相關制度的責任

幼兒教育是教育體系中最基礎的部分，不僅關系著學生以后的學習，更是直接關系到學生以后的生活及社會化的問題。對我國幼兒教育制度的改革和完善是重建我國幼兒教育體系的重要組成部分，而幼兒園轉制的成功。將意味著解決了我國幼兒教育體系構建中的關鍵性問題。針對轉制中的問題，需要完善幼兒教育轉制的制度。以轉制的發展過程為序，轉制制度主要應包括以下幾個方面：(1)確定轉制的目標和采用的轉制形式；(2)轉制幼兒園的組織管理制度和政府及教育部門的監管制度；(3)轉制幼兒園的自身投入和政府投入及監管方面的制度：(4)轉制過程中的原幼兒園教師和學生妥善安排方面的制度，等等。這一系列配套制度得到完善以后，便能夠有效地協調政府、幼兒園與個人的關系。

(三)宏觀調控的責任

計劃經濟體制下幼兒教育的條塊分割局面，導致了我國幼兒教育發展很不平衡，吃皇糧的政府辦幼兒園擁有較多的優質教育資源，而農村的村社幼兒園卻簡陋不堪。在不同的投入管理體制下差異非常明顯。所謂完善政府的宏觀調控責任，是指在幼兒園轉制的過程中，政府積極引入多元投資主體，將投資的重點放到一些轉制后發展困難較大的幼兒園、邊遠的農村幼兒園或者城市中的較差的幼兒園，在引入市場作用的基礎上還要進行宏觀的管理和指導，進行資源的合理配置。目前，這方面還存在較多的問題，主要表現為在教育經費較為短缺的情況下，政府一味地依賴市場，在市場化的過程中政府的責任不是加強了，而是減弱了，甚至消失了，這對我國幼兒教育的發展是極為不利的。

(四)財政支持的責任

幼兒園轉制。其實質意義在于改變傳統的幼兒教育單一的投資形式，打破原有的投資格局，而不是完全市場化的自生自滅。完全市場化與教育的本質是不相符合的。從世界范圍來看，幼兒教育經費來源很少是單一的，大多是多方分擔。幼兒教育經費的主要分擔者是政府和家長。政府對幼兒教育的投入包括全面的投入和有選擇的投入。有選擇的投入主要關注處于不利地位的兒童或來自社會底層家庭的兒童。我國目前對幼兒教育的政府投入從總體上來看，與向處于不利地位兒童傾斜這一宗旨還很不吻合，需要進一步加強。作為準公共產品，作為一種社會福利，作為社會大眾的最大利益，幼兒教育的投資責任應該主要由政府承擔，政府投入應該占生均教育成本的大部分。在西方發達國家，政府承擔幼兒教育事業成本的比例一般在百分之八十左右。這個比例反映了幼兒教育的性質，也反映了政府的義務和責任。

(五)協調關系的責任

政府在幼兒教育轉制過程中還應承擔協調利益主體相互關系的責任，包括轉制幼兒園與政府的關系、轉制幼兒園與投資者和舉辦者的關系、轉制幼兒園與原園教師和幼兒的關系等。政府的協調作用要視國情和教育進展狀況而定，政府發揮協調職能要與宏觀環境相適應。這項責任只有政府能夠履行。因為政府是經公共授權的行政機關，具有權威性。政府履行責任比其他的行為主體更能產生效力。幼兒教育投資主體的多元化導致受益主體多元化，帶來成本的分擔和利益的分化矛盾，需要政府出面協調相互的利益關系，引導相關利益主體實現“多贏”。共同受益。

三、完善幼兒園轉制中的政府責任的幾點建議

(一)促進轉制幼兒園產權的重組和分解

在幼兒園轉制的過程中，對幼兒園的產權進行重組與分解具有如下重要意義：一是理順產權關系。政校分開，轉變政府職能。政府的行政職能屬于政府的權力，由行政法規來調節，國有教育資產的管理職能屬于民事關系，由民事法規調節。兩種職能分開后，有利于促進所有者和經營者的分離。二是通過幼兒教育的產權重組和分解，吸引不同所有制經濟成分參與幼兒教育領域的投資，形成多元化的辦學模式。三是激勵教職工的積極性。明晰、合理的主體財產權安排，對于有效地使用教育領域的社會資源和提高教育服務效果具有十分重要的作用。

教育產權重組與分解的途徑包括股份制、合作制和聯營等。產權的分解是將產權分解、分散和分離。所謂分解和分散是指將高度集中到某一主體的產權通過適當的方式分散到多個主體手中，是資產實際操作意義上運行方式的改變，是對整體權利分化后的現實管理；所謂分離是指從產權中分離出所有權以外的產權，如占有權、支配權、使用權、收益權等，將這些產權分散到非國家或非國有機構或個人，并真正把不同的權利落實到具體的主體身上，它將產生清楚明確的責任者，促進國有資產管理、交易的有序和高效，使幼兒園運行呈現良性狀態。

(二)完善政府對轉制幼兒園經費分擔的機制

完善我國政府對轉制幼兒園的經費分擔機制，是轉制幼兒園得以健康發展的必要投入保障。從世界范圍看。幼兒教育經費來源很少是單一的，大多是多個主體共同分擔。大致可以分為以下幾種方式：(1)以政府支出為主，以兒童家庭保護為導向。這主要多見于歐洲的高福利國家，其幼兒教育財政支出結構能兼顧托幼機構、社區、幼兒家庭等多方的需求。如北歐的斯堪迪納維亞，5歲以下的兒童有相當部分，或每一孩子有相當多的時間呆在家里和社區接受教育，國家也不強求孩子外出接受專門的社會教育。(2)以政府支出為主，以兒童入學為導向。如英國，政府是幼兒教育成本的主要承擔者，但政府財政支持對象主要是社會保教服務的提供者，如托幼機構、社區，而不是幼兒家庭。幼兒教育有選擇的投入關注的主要是處于不利地位的兒童或來自社會底層家庭的兒童。(3)政府與民間協作，以父母工作為導向。如美國，美聯邦政府的財政經費主要用于貧困兒童和殘疾兒童，由美國健康和人類服務部(DHS)、教育部(DOS)聯合管理和分配經費。美國健康和人類服務部的大宗撥款主要包括提前開端和早期提前開端項目(Head StartEarly Head Start)。(4)以民間投入為主，以兒童入學為導向。亞洲國家一般積極推行各種形式的幼兒社會教育。提高幼兒入學率。但由于政府對幼兒保教的財政投入占國民生產總值的比例過少，這些國家一般注意充分利用民間資金創辦托幼機構。如韓國，2002年，其公立幼兒教育機構占6.1％，私立的占93.9％。

(三)政府在公立幼兒園轉制過程中的參與性、補償性和干預性

轉制幼兒園中的政府責任應體現政府在公共服務體系中的參與性、補償性、干預性責任。㈣所謂參與性是指政府作為統治階級根本利益的代言人，有義務更有責任參與到幼兒教育的體系建設中來，在公立幼兒園轉制的過程中實施管理和融入資金，為社會中的大多數人提供完善的社會保障體系和社會化的福利體系。所謂補償性是指政府有義務對處于不利境地的幼兒和發展滯后地區的幼兒教育提供特殊的政策和經費上的扶持，以實現幼兒園教育領域中的最基本的教育機會的公平和平等。所謂干預性責任是指政府保障合理的目標和原則的責任。即在幼兒教育的轉制過程中，政府通過制定目標和宏觀調控的方式來對轉制幼兒教育的目標、辦學目標、公益性原則等給予導向。這三種責任是相互聯系、相互制約的。參與性責任是政府重視程度的體現，是補償性責任和干預性責任的基礎；補償性責任是政府對邊緣群體的扶持，是社會和諧發展的前提：干預性是政府導向作用的體現。是維護社會發展中最基本的公平和正義準則的保障。