加貿新政：不是限制擠壓，而是轉型升級

自7月23日商務部和海關總署以44號聯合公告發布了新一批加工貿易限制類目錄，一些企業便開始忙著搶在新目錄開始實施之前抓緊到海關備案新合同，以便享受最后一次全額保稅進口料件的優惠政策從而減少因保證金臺賬實轉造成的資金占壓。除企業外，一些地方政府也感覺到了前所未有的壓力#8943;#8943;針對此次加貿新政，我刊采訪了中國海關總署加工貿易及保稅監管司司長何力。

上上策——了解政策，主動適應

《通商》：何司長，請您談一談此次頒布的限制類目錄與此前出臺的政策相比，有哪些新特點？

何力：新頒布的限制類商品目錄主要有以下三大方面的特點。第一，范圍廣。2007年以前發布的限制類目錄累計起來不過394種，而這次卻一下子新增了1853種，范圍明顯擴大；第二，影響大。此前的限制類目錄并沒有嚴格地與保證金臺賬捆綁起來，或者說受政策捆綁直接影響的企業并不多，對限制類目錄實施保證金臺賬實轉的企業僅限于B類和C類企業，A類企業實行保證金臺賬的“空轉”。而實行聯網監管的企業并不實施保證金臺賬。新政出臺后，對于東部地區的A類、B類、無論是聯網企業還是非聯網企業，都要實行的50%保證金臺賬“實轉”，C類企業則像以前一樣實行100%保證金臺賬的“實轉”，這與1999年國務院辦公廳的35號文件所做的調整相比，對不同類型的企業采取的優惠政策和通關便利措施都發生了很大的變化，因此稱這次調整政策的影響是廣泛的；第三，體現地區差異。新政規定的保證金臺賬實轉制度對東部和中西部企業區別適用，主要是為了促進我國加工貿易的區域發展平衡。據統計，到2006年底，東部地區10個省市自治區加工貿易總額占全國加工貿易總額的97.5%，而中西部地區21個省市自治區僅占2.5%，這顯然是嚴重的區域性失衡。此次新政的出臺在針對加工貿易控制總量優化存量的同時，以中西部地區A、B類企業不實行保證金臺賬實轉的政策鼓勵和引導加工貿易逐步向中西部轉移。

《通商》：中國加工貿易占全部對外貿易的一半左右，自去年起的一系列宏觀調整政策的目的之一是平抑巨大的貿易順差，但今年6月和7月的貿易順差仍然處在高位，您認為近期加貿新政等宏觀調控政策的效用將在多久內顯現？

何力：加工貿易政策的調整實際上從去年9月份就已經開始了，而導致今年六七月貿易順差仍然巨大的原因，主要是此前的出口退稅調整和禁止類商品目錄涉及的商品范圍不大，只占加工貿易總額的一小部分。還有就是執行周期的慣性問題。雖說新增了禁止類商品目錄，但新政策執行前的部分加貿業務還繼續執行，特別是占加工貿易項下進出口額50%強的聯網監管企業需要等到核銷周期結束才停止開展此類業務，因此，對于禁止類目錄商品的加工業務來說，其慣性將會在下半年才基本結束。同樣道理，限制類商品目錄新政預期會在今年年底才初見成效，明年上半年將會有明顯的成效。從近日海關總署對全國13個東部海關所做的調研可看出，8月23日新政執行后幾天之內，涉及限制類商品備案特別是需要實行“實轉”的加工貿易合同明顯下降，個別關區此類合同數量甚至是零。雖有一部分企業搶在23日前備案，但總體上加貿合同數量波動不大，并沒有出現明顯的飆升。據此看來，此次新政的效果將會在第四季度逐步呈現，到明年上半年將會充分呈現出來。

《通商》：為了配合加貿新政，海關做了哪些配套準備工作？企業在辦理海關手續時，是否能夠簡化手續以提高效率呢？

何力：目前海關已做好的配套準備工作如下：第一，制定了執行44號聯合公告的具體操作規程；第二：要求各地直屬海關利用關務公開的所有渠道包括互聯網和辦理海關通關手續的場所，在明顯位置公布此次新政，達到廣泛宣傳的目的；第三，對關員進行培訓，加深關員對政策調整以及相應業務操作規程的理解，提高辦事效率；第四，調整計算機程序，盡快研發出適合新政的計算機作業系統，新系統預計今年9月下旬正式投入使用，新系統完成之前的過渡期使用的是簡易版作業系統；第五，要求各海關企業管理部門協助地方工商、稅務、外經貿等部門建立“一站式”的企業登記備案、變更的審批中心，以提高企業辦理轉制、轉型或轉移手續的效率；此外，我們還將對聯網監管模式進行改進和完善。原有聯網監管只有電子賬冊和電子手冊兩種模式，第三種模式——電子化手冊即將推廣（所謂電子化手冊就是將現有紙制手冊電子化）。目前我們正在對廣東佛山和東莞的1500家企業進行試點。電子化手冊門檻更低、操作更方便，有利于降低企業經營成本。

新政出臺后，企業辦理合同備案，核銷及通關等手續將比以前復雜，由于限制類目錄涉及2247種商品，海關從單證審核到保證金的計算、新建銀行臺賬、等候銀行保證金聯系單等以及預防其它潛在風險的手續都會增加，如少數不法企業為了逃避臺賬保證金的計繳，可能會偽報、瞞報或模糊申報等，均會增加海關審核手續的繁瑣性，這無論是對企業還是海關來講都比以前大幅增加了工作量。盡管如此，海關還是力求簡化手續，尤其對那些合法企業更應如此。但與此同時，海關也會采取得力措施維護新政制度的嚴肅性。

《通商》：7月23日后獲得外貿權的新設立企業在中西部開展加工貿易業務是否有限制？若經營企業及其加工企業分別屬于中西部地區和東部地區，應如何適用本次公告？

何力：新政對新設立的中西部企業開展加工貿易業務的限制不大。中西部的加工貿易企業中除D類企業外無論是已有的還是新設立的，都可以開展限制類商品加貿業務，但對于禁止類商品的加貿業務仍然是不能開展的；經營企業及其加工企業同時屬中西部地區的，開展限制類商品加工貿易業務時，A類和B類企業實行銀行保證金臺賬“空轉”管理，C類企業實行臺賬100%“實轉”管理；若經營企業屬于中西部地區，其加工企業屬于東部地區，或者經營企業屬于東部地區，其加工企業屬于中西部地區，將一律按照東部企業來處理，即開展限制類商品加貿業務時，對A、B類企業一律實行50%銀行保證金臺賬“實轉”管理，C類企業實行臺賬100%實轉管理。

產業鏈——高端攀升，區域轉移

據了解，有些企業針對這次政策的出臺反響頗大——認為此次調整的力度太大，過渡時間太短，以至于企業來不及應變等相關問題顯現，而海關作為進出境監督管理機關，在政策執行中企業產生一些矛盾首先便集中在了這里，如手續的增加、對新政了解不夠造成的通關緩慢等等。但究其實質我們不難看出這其實是我國政府運用稅收政策杠桿來調整我國外貿出口結構和出口總量的大方向——旨在通過調整逼迫中國企業迅速向國際產業鏈條的高端移動，實現加工貿易轉型升級。作為低端產品企業，不求變，就相當于等死。我國進出口企業也正經歷著新一輪歷史性的變革，隨著價格成本的提升，到底是調整產品結構以求變，還是保持原狀搬到中西部去呢？二者必居其一。

《通商》:何司長，您認為企業應如何應對以上政策變化對經營造成的影響，以及之后面臨的深加工貿易格局呢？

何力：從去年國家下半年陸續出臺的政策上看，無論是禁止還是限制類都是按照一定的準則制定的，比如列入禁止類的均是“兩高一資”的，即高能耗、高污染、資源型產品；另外一種，暫時還不宜禁止但需限制控制其增量的部分，就把它列入限制類。列入限制類的也有幾條標準，第一是技術含量和增值率低的；第二是出口量過大，造成我國貿易順差厲害的，第三就是質量低下，以低價競爭出口容易引起國際貿易摩擦的。企業應當依據上述標準做出判斷并及時調整產品結構和生產經營方向，避免不利影響。

新政出臺后，一些企業明顯感到原來的經營環境已經不復存在。原本就是在微利的水平上運行的企業應及早轉型或轉移經營場所，要從企業自身做起，改善我們國家的產業結構和出口產品結構；其次，這次出臺政策中還未涉及的企業，但按照剛才所說的幾條標準可能會出現在下一輪調整名單中的，應提早考慮今后企業生存發展的方向和空間，以免到時倉促應對；再次，這次調整后一些企業在提高生產經營成本的基礎上還有一定的生存空間，又不想為此搬遷的，就一定要熟悉這次加工貿易調整政策。簡化手續、提高效率并非海關一家的事，企業知一點而不知全部地按照原有方式辦業務，會造成通關速度變慢而影響企業發展。還有某些企業意圖通過改商品名蒙混過關以躲避保證金臺賬，也給海關通關帶來風險和阻力，企業在熟悉政策的前提下積極應對是確保順利通關的好辦法。

新思想——適度前瞻，痛定思痛

《通商》：有消息稱：今年近期內還有可能進一步出臺加工貿易禁止類和限制類目錄。您認為，下一次禁止類和限制類目錄會在什么時機出臺？如果新政出臺哪類商品可能入選名單？

何力：政策下一次出臺的具體時間還沒有定，國家有關部門也還在討論中，但相信會實事求是地等到本次限制類目錄運行穩定后，再公布第二批。同時，在第二批出臺的時候，具體的品種、稅號還會進行更加深入的研究，并繼續征求一些企業或行業協會的意見，爭取讓準備要出臺的第二份禁止類、限制類名單更加貼合實際，更加能夠體現我們國家的政策導向。因此，這個政策不會在太短的時間內出臺。

至于第二個問題，聰明的企業應該看得到，已經出臺的和下一次要出臺的限制類目錄與前一段時間財稅部門出臺的取消或者降低出口退稅清單是有密切關聯的，其中一個原則就是：取消退稅，對應禁止；降低退稅，對應限制。如果企業仔細研究財政部取消和降低退稅的文件，就能基本找到自己的定位——會不會在未來的限制類目錄之列。但有一點我要說明，這種密切關聯不是指對等，它并不完全一致，這其中有兩個原因，一是制定這個目錄的標準不同；另一個是財稅部門已經定為取消退稅或降低退稅的商品但經過調查研究，其中一些與我們加工貿易現狀有不同的，比如同樣的原材料可生產不同的產品，這些產品并不都是高污染、高能耗的，甚至利用這些原材料可發展出我國自主知識產權的、高新技術的、附加值高的產品，這些產品就有可能從目錄中刪除。再加上商務部與海關出的目錄中有一些是“只禁進不禁出”的、有一些是“只禁出不禁進的”、還有一些是“進出雙禁”的，因此，對于上面所說的“原則”，取消或降低出口退稅清單與限制類、禁止類清單還不能劃等號。

何司長在采訪的最后告訴記者：

雖然，這次加工貿易限制類目錄出臺，力度之大會使很多企業一時間難以適應，短期內也會提出很多意見，但我們反過來想，這次政策的出臺是必然的，大勢所趨的。記得加工貿易轉型升級是2003年十五屆三中全會提出來的，當時，很多人都認為這只有一個很籠統的概念，沒有明確政策導向，更沒有配套具體的措施，一段時期都很迷茫。2006年，我曾在一個論壇上做演講時分析了“加工貿易轉型升級和轉變外貿增長方式的十個轉變”，認為可以比較完整地勾勒出了我們國家加工貿易轉型升級轉變外貿增長方式的基本方向和基本內容，通過分析我們可以看出現在這些經濟政策的出臺是勢在必然，所以企業意見也好、地方政府一些反映也好，他們并沒有根本的理由來抗拒這“十個轉變”的勢頭，有爭議的，或者說是可以進一步探討的僅僅是力度多大、出臺的機會如何掌握、沖擊波之間的頻度如何更為合理，使企業與地方政府過渡平穩一點，僅此而已。