從印花稅看政府征稅意識

無論調(diào)整印花稅對股市的影響最終是好是壞，都不能掩蓋通過此次事件凸顯出來的一個核心問題，那就是政府的運(yùn)轉(zhuǎn)方式遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于主流世界。印花稅的調(diào)整至少會有一個好處，那就是讓社會注意到了這個重要問題

在宣傳公眾納稅時，政府官員經(jīng)常說的一句話就是：公民要有納稅意識。但是，卻從來聽不見有人說政府要有征稅意識。其實(shí)，這后一句話才更為重要。無論是在邏輯上，還是在現(xiàn)實(shí)中，都應(yīng)該是政府首先依照合法的程序，在納稅人同意的情況下，確定稅收的種類和額度，然后才談得上公民的納稅義務(wù)。對于未經(jīng)合法程序確立的稅收，公民本不應(yīng)有任何納稅義務(wù)，也更談不上什么納稅意識。面對單方面確定的稅收，政府如果只是一味地大談什么納稅意識，那實(shí)際上是在否定公民這個身份，而以順民取而代之。

5月30日證券印花稅的調(diào)整，對股市造成了巨大沖擊。印花稅對股市到底會有怎樣的影響，不是本文關(guān)注的重點(diǎn)。但是，無論調(diào)整印花稅對股市的影響最終是好是壞，都不能掩蓋通過此次事件凸顯出來的一個核心問題，那就是政府的運(yùn)轉(zhuǎn)方式遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于主流世界。印花稅的調(diào)整至少會有一個好處，那就是讓社會注意到了這個重要問題。

行政性調(diào)整印花稅帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩

面對印花稅的突然調(diào)整，我首先想到的問題就是，難道在中國，調(diào)整稅收這樣的大事不是由最高權(quán)力機(jī)關(guān)——全國人大及其常設(shè)機(jī)構(gòu)來確定，而是由某個政府部門就可以簡單決定的？檢索現(xiàn)行的法律，卻遺憾地發(fā)現(xiàn)，果然如此。依據(jù)國務(wù)院1988年頒布的《中華人民共和國印花稅暫行條例》，財政部確實(shí)有這個權(quán)力。

繼續(xù)檢索法律，結(jié)果更加可嘆。只有個人所得稅等極個別稅種是經(jīng)由人大立法通過而征收的，其余稅種的征收居然全部依據(jù)的是條例、暫行條例等行政法規(guī)。也就是說，絕大多數(shù)稅收的征收，都沒有經(jīng)過人大審議通過，沒有形成正式的法律。換句話說，現(xiàn)實(shí)就是，政府想開征什么稅就可以開征，想征多少就能征多少。

這種局面的成因其實(shí)不難理解。中國現(xiàn)行的政治體制是由政府全面控制社會的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制改革而來。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，雖然政府從社會中提取了大量財富，但使用的手段并不是大多數(shù)政府采用的稅收方式，而是在獨(dú)占的基礎(chǔ)上直接興辦企業(yè)，直接獲取利潤。這種有些隱秘的提取財富的方式，極大地扭曲了政府和社會的關(guān)系，公民對政府收入和開支的監(jiān)督根本無從談起。同時，還造就了一種怪異的觀念，那就是：政府不是由人民供養(yǎng)的，而是相反，人民是靠政府養(yǎng)活的。政府為社會提供的應(yīng)有的公共服務(wù)，反倒成為要求人民對政府感恩戴德的理由。

與一般國家的行政部門只是花錢辦事不同，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，大多數(shù)行政部門兼具收錢和花錢兩個職能，主要任務(wù)之一就是從各自所屬的領(lǐng)域?yàn)檎崛∝敻弧?/p>

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制改變以后，行政部門的這種工作方式卻并沒有同步改變，只不過把過去各種收入的名義改為了稅而已。自然，征稅的主體也還是那些行政部門。

但整個社會環(huán)境畢竟大大改變了。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的取消，政府和社會之間逐漸建立起了新的關(guān)系。雖然政府的權(quán)力仍然過大，但畢竟已經(jīng)形成互動的多元格局。在這種情況下，稅收問題的本來面目也就越來越清晰了。而由行政部門繼續(xù)擔(dān)任征稅主體這一怪異現(xiàn)象，也就越來越引人注目。

在現(xiàn)代政治社會中，稅收的作用包括兩個方面，一是公民以交稅方式向政府購買公共服務(wù)。政府利用公民繳納的稅款，為社會提供一些無法通過市場交易產(chǎn)生的公共服務(wù)，比如外交、國防、緊急救險，等等。第二就是政府通過稅收對社會財富實(shí)現(xiàn)二次調(diào)節(jié)。

對于稅收的這兩個作用來說，公民的授權(quán)都是必不可少的前提條件。為此，現(xiàn)代政治文明發(fā)展出了一整套授權(quán)和監(jiān)督機(jī)制。概括來說，這種授權(quán)和監(jiān)督機(jī)制以民選的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)——議會為核心，以法案表決和預(yù)算監(jiān)督為主要手段。之所以會發(fā)展出這樣一套機(jī)制，就是因?yàn)橹挥型ㄟ^這樣的機(jī)制，才能有效地確保稅收的合法性。

中國的現(xiàn)代化進(jìn)程正在加速，政府也將大量通過征收稅款來興辦公共事業(yè)、提供公共服務(wù)，以及調(diào)整收入差距。在這時，簡單地呼吁加稅或者減稅都是片面的，真正需要的是盡快建立起現(xiàn)代意義上的公共財政體系。

行政化稅收體系弊端明顯

相比于公共財政體系，行政化稅收體系的弊端是非常明顯的。

首先，行政部門的工作是帶有強(qiáng)制性的，而這種強(qiáng)制性是在得到最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的許可之后才能擁有的。最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的權(quán)力則來自于社會成員的授權(quán)。所以，行政部門其實(shí)是在執(zhí)行社會成員在最高權(quán)力機(jī)構(gòu)中形成的決議。假如沒有這種前提條件，行政部門直接代替最高權(quán)力機(jī)構(gòu)行使決策權(quán)，并強(qiáng)制執(zhí)行，那么，這種決策權(quán)和強(qiáng)制執(zhí)行的合法性來自哪里？

這就好像，公司的決策權(quán)不是在董事會或者總經(jīng)理會議，而是在財務(wù)部。這當(dāng)然是很荒唐的事情。公司里不會出現(xiàn)這樣的荒唐事，因?yàn)榇嬖谕獠康氖袌龈偁幖s束。如果有這樣經(jīng)營的公司，會很快倒閉。但政府的行為并不存在外部的競爭。因此，不合理的局面會長期存在，揮之不去，并造成嚴(yán)重的問題。

正是由于稅收的合法性不足，才會造成所謂的“公民缺乏納稅意識”。有人往往比照一些發(fā)達(dá)國家，希望中國也會形成那種嚴(yán)格納稅，甚至以納稅為榮的社會心理。但是，如果政府不首先具備足夠的征稅意識，人民的納稅意識是永遠(yuǎn)不會形成的。同時，政府和社會之間本來可以協(xié)調(diào)一致的關(guān)系將很難出現(xiàn)，實(shí)際中形成的只能是“誰有能耐誰少繳稅”的社會心理。

其次，由行政部門作為行政主體，必將導(dǎo)致“政出多門”的局面。稅收作為政治體系的核心問題，應(yīng)該由立法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一決策，并由相關(guān)部門具體實(shí)施，這樣自然會形成協(xié)調(diào)一致的稅收體系，并使納稅成本和征收成本最小化。相反，如果政出多門，出現(xiàn)如此次印花稅調(diào)整時發(fā)生的國稅局不知財政部改變稅收的事情，也就不足為奇了。這次印花稅調(diào)整前后的出爾反爾，其實(shí)并不見得是故意的欺騙，更可能是政出多門造成的程序紊亂和互相抵觸的結(jié)果。

第三，如果由民選的立法機(jī)構(gòu)來決策稅收問題，當(dāng)然就會形成一種決策機(jī)制和程序。這種機(jī)制和程序也必然會是透明和可預(yù)期的。同時，由于程序的作用，稅收的改變對經(jīng)濟(jì)事務(wù)的沖擊也會最小化。因?yàn)椋跊Q策程序進(jìn)行過程中，社會成員有機(jī)會、有時間進(jìn)行充分的參與和討論，市場會依照預(yù)期進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和反饋，從而避免如5月30日那樣人為對股市和經(jīng)濟(jì)的重大沖擊。對于現(xiàn)代社會體系來說，穩(wěn)定和可預(yù)期在某種程度上比具體法律、政策的好壞還要重要。某個具體的法律、政策，即使造成一些負(fù)面影響，也往往是范圍有限和可以彌補(bǔ)的。但是，如果人們的預(yù)期不再可靠，彼此的信任不復(fù)存在，將對整個社會體系造成持久的和難以改變的損害。

近年來，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展背景下，中國的稅收增長很快。稅收問題也逐漸成為社會關(guān)注的重點(diǎn)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，由于征收財富的特殊方式，政府往往把這個問題當(dāng)做國有企業(yè)和政府之間的內(nèi)部核算，也就是一個經(jīng)濟(jì)問題來看待。隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立，稅收問題原本就具有的政治含義日益清晰起來。但是，政府似乎還是傾向于把稅收問題僅僅當(dāng)做一個經(jīng)濟(jì)問題來處理，極力回避其中的政治意義和影響。這種做法應(yīng)該說是不明智的，是在放棄解決問題的主動權(quán)和有利時機(jī)。明智和積極的做法是從政治的角度看待稅收問題，充分利用經(jīng)濟(jì)發(fā)展、稅收充足的有利時機(jī)，盡快建立現(xiàn)代公共財政體系，為中國社會的現(xiàn)代化奠定必需的基礎(chǔ)。

李子晹鉛筆經(jīng)濟(jì)研究社成員