小產權房的無奈

小產權之所以受到了普通民眾的推崇，其實是對現有商品房價格的徹底失望，是對現行城市住房市場的理性回避。小產權房的出現，既是現有城市高房價背景下，普通民眾的一種縹緲不定的福音，又是現有土地制度下的現實尷尬。

近日，北京市國土房管局對北京周邊小產權房做出強硬回應，稱將對擴大對“小產權”房的調查范圍，對涉及非法開發“小產權”的開發商做停工停售處理。建設部已提示風險，國土資源部也拆除沒收了一些小產權房以儆效尤。至此，存在已經十年之久的所謂小產權房開始成為公眾焦點。

在失控的房價面前，小產權房顯得尤為醒目，其價格低于城區的一半甚至更多，吸引了眾多購房者。然而其另一面卻是非法開發建設，對購房者而言，隱藏著不小的風險。

小產權房溯源

所謂“小產權房”，是指建設在農村集體土地上的商品性住宅，按現行法律，這類土地只能用于農業生產或者作為農民的宅基地，土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。

北京市周邊的小產權房大概從上世紀90年代中期開始陸續出現。當時主要是一些明星、藝術家等為了休閑或養老到郊區買地蓋別墅，或者直接購買農家院。“當時購買的人比較少，而且不是作為第一居所使用，所以并沒有引起相關部門注意。”業內人士介紹。

然而，從2003年開始，小產權房的性質開始發生了變化，很多人開始購買小產權房，作為第一居所使用。2003年之后，小產權房的開發建設也開始變為當地村委會、鄉政府的大規模開發行為，它們顯然是利益的最大獲得者。

“巨大的利益誘惑下，村、鄉鎮以行政的名義開發小產權房，或者支持開發。”北京市盛廷律師事務所律師畢文強說。

按照我國現行法律規定，農村土地一般歸村集體所有，如果要在農村集體所有的土地上進行商品房開發建設并出售，必須先經國家征收，轉為國有土地，再出讓給開發商，開發商向國家交納土地出讓金等稅費，最后建房后出售給購房人。小產權房卻是在沒有將農村集體所有的土地轉為國有的情況下進行的商品房開發建設。

圍繞小產權房，有很多明顯違法卻難以執法的問題：農村集體土地私建私賣商品房誰來管？城市居民購買小產權房如何處置？這些問題其實牽涉到我國土地制度中一個根本問題，就是農村集體土地的權屬、收益和轉讓的大問題。

1995年前，土地主管部門推行“轉權讓利”政策，規定集體建設用地必須轉為國有，才能進入二級市場流轉。1995年后，政策不再強調必須轉為國有，但并未明確新的合法流轉路徑。

這時，一些地方進行了大膽的改革試驗。例如，1995年，江蘇蘇州最早試點基層自發集體建設用地使用權流轉；1997年，浙江湖州試點；2000年，安徽蕪湖試點；2003年，廣東省發布《關于試行農村集體建設用地使用權流轉的通知》，試行農村集體建設用地使用權流轉；2005年，《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》正式施行。據此文件，省內所有農村集體建設用地都可直接進入市場交易，與國有建設用地“同地、同權、同價”。

在中央政府層面，2004年，國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》中明確提出，“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地的使用權可以依法流轉”；2006年，國土資源部《關于堅持依法依規管理節約集約用地支持社會主義新農村建設的通知》中也要求，“穩步推進城鎮建設用地增加和農村建設用地減少相掛鉤試點、集體非農建設用地使用權流轉試點”。

然而，不管是地方政府的探索還是中央主管部門的文件，都受制于現行的《土地管理法》、《擔保法》。宅基地不能流轉、通過非征地方式流轉出去的集體建設用地不得用于商品房地產開發和住宅建設、集體土地使用權不能抵押等，依然是無法跨越的障礙。以法理而論，農民并沒有對集體土地的處分權，即沒有土地財產權，更無權獲得土地出讓收益。

如果農村集體土地直接入市遲遲不能合法化，任何農村集體都會面臨“選擇”：被動地等待征地，由政府收取最高不超過農地常年產值30倍之外的全部土地增值？還是冒著不受法律保護的風險，主動地“兌現”土地增值？

市民歡迎，政府叫停

近日，一家網站開展“你會否購買小產權房”的調查，在2.5萬多名參與網友中，有近75%的人表示“如果價格合適，也可以接受”。

“小產權房”的出現背景，其實與近一段時間涌動的“單位集資建房”、“個人合作建房”等一樣，也是高房價下越來越多的市民買不起房而出現的必然結果。一個無法否認的事實是，房價這幾年是越“調”越高，“房改”九年來，城鎮居民通過“房改”所獲取的平均住房面積是越來越少，城市中擁有自己住房的家庭也越來越少，住房已成為“新三座大山”之一。

住房是人的生存需要，是一種基本的權利；而對中國人來說，“居者有其屋”、“安居樂業”更是千百年傳承下來的文化傳統，有居則安、有產則寧。所以當他們最基本的權益之一——居住福利得不到保障時，各種各樣的“創新”就成為必然——很多人甘冒被沒收和拆除的“樓財兩空”的極大風險，“鋌而走險”去買“小產權房”。

問題是，面對公眾的這種“窮則思變”，政府主管部門究竟應該怎么辦？建設部和北京市采取的“封殺”措施，是不是合適，是不是一個利于百姓住房難題解決和房地產業規范發展的正確選擇。

政府部門的封殺理由是，小產權房破壞了現有的房地產市場“秩序”。但房地產的“現有秩序”是什么?是否合理？誰是“現有秩序”的最大受益者？顯然不是廣大百姓，而是開發商。而房價僅僅只有周邊商品房市場1/3左右的小產權房的出現，直接威脅和動搖就是某些開發商的壟斷暴利。而這樣的壟斷暴利，又成為某些相關政府部門和某些關員進行權力資本尋租的“黑色土壤”。

與此相反，集資建房、合資建房以及小產權房，這些百姓在住房上的“窮則思變”的“創新”之舉，都有一個最基本的特點，就是它們幾乎沒有什么權力資本尋租的土壤和條件，它們的開發模式不允許權利尋租，即使有行賄受賄行為也會暴露在大庭廣眾之下。所以從權力資本尋租的得失上看，那些習慣于“權為‘商’所用、情為’錢’所系、利為‘己’所謀”的某些政府部門的某些官員，在對待開發商的暴利和老百姓的“住房創新”上難免表現出 “愛憎分明”的鮮明立場。

凸現正規商品房的稅費之重

統計顯示，北京“小產權房”主要集中在通州、順義、懷柔、密云等遠郊區，房價多在每平方米2500元至4000元間，甚至有低至每平米1000元以下的，僅為四環內動輒上萬元的商品房價格的25%至30%，同一地區的小產權房比大產權房價格降低在30%左右。這比政府推出的僅比周邊房價下降10%-15%、數量稀少的限價房更具吸引力。對于大多數購房只為自住的中低收入者而言，他們愿意以低價、產權殘缺的方式，換回一套體面的住房，過上有尊嚴的生活。

據報道，小產權房省去的費用主要是兩部分，一是土地出讓金，二是各種稅費。事實證明，刨去這兩塊費用，住房價格可以壓低70%左右。我們一直爭論房地產商應不應該公布開發成本，沒有必要了，小產權房已經讓真相大白于天下。

對于地價在推高房價中的作用，各利益方從來就沒有得出過一致的結論。國土資源部副部長贠小蘇去年6月表示，國土資源部組織有關單位對40個樓盤作了典型分析，結果顯示，不論是協議供地方式還是“招拍掛”，地價占房價的比例平均在25%至30%左右。僅隔一月，國研中心宏觀部的一份研究報告卻顯示，2000年到2004年間土地成本上漲50%才是房價上漲的主要動因。

稅費問題更是如此，房地產稅費已成為抑制房價的常用武器，雖然稅費大增而房價大漲，但那些信奉房價上漲是因為打壓不夠的人還在游說稅務部門源源不斷地出臺新的稅收政策。我國房地產三級市場上的稅收幾乎是世界上稅負最重的，從30%到60%稅率為四級累進稅率的土地增值稅，稅率為3%的契稅，稅率為5%的營業稅(單位和個人轉讓房屋按“銷售不動產”稅目計征營業稅)，稅率為營業稅7%的城市維護建設稅，稅率為3%教育費附加稅，稅率為0.5‰的印花稅。房屋銷售所得稅：在核定征收方式下的應納稅所得額為房屋轉讓收入，核定征收率為1%；在查實征收方式下的應納稅所得額為財產轉讓所得，即轉讓收入額減除財產原值、合理費用和繳納相關稅費后的余額，稅率為20%。現在又按折算計在累進稅率為5%-45%的個人所得稅中征稅。上百項稅費的結果必然是房價居高不下。增加土地與房屋供應、少收甚至不收稅費，會使房價應聲急落，這是小產權房告訴我們的事實。

監管的盲區

如果從上世紀90年代中期算起，北京市小產權房的歷史已經有十余年，但這十幾年中，明明是非法開發建設，卻為什么沒有相關部門進行制止？

“應該說，國土資源部門要對小產權房的管理負主要責任。”專家認為，小產權房出現這十幾年，相關管理部門一直監管不力。

7月2日，華遠集團老總任志強在其博客發文稱，建設部用新聞發布方式提出的“風險提示”充分表現出法律的混亂與蒼白，顯示出建設部無權管理的無奈。

按照《房地產管理法》，建設部有權對商品房市場做出各種銷售管理規定，也有權進行查處，但是對非城鎮國有土地上的房屋管理，建設部卻顯得有些力不從心，因為法律只賦予了建設部管理城鎮國有土地上的房地產開發及銷售的權力。

“小產權房恰恰處在政府各職能管理部門的交叉點上，表面上看很多部門都在管，實際上卻是誰都沒有真正管。”專家分析，小產權房的管理至少涉及國土資源部門、建設部門，甚至還有農業部門和國家相關立法、執法部門。

任志強也認為，建設部完全可以理直氣壯地去管理，而不是僅僅做出“風險提示”。因為建設部無權管理非城鎮國有土地上的建設行為，但有權管理違反《房地產管理法》的市場銷售行為。不管這些“小產權”的建設是否合法，但其對社會銷售的行為是違法的。

但事實是，小產權房非法生存十余年，沒有相關部門對其進行管理。

“尷尬的是，開發商會覺得，雖然我違法了，但政府最終還是不得不承認我的合法性。畢竟，如果嚴格追究，損失最大的肯定是購房者。”專家分析，當購買小產權房的人越來越多的時候，政府可能會考慮社會穩定的需要將其合法化，畢竟不能把那么多人從小產權房中趕出去。這樣一來，開發商的責任就被抹得干干凈凈。

小產權房不是洪水猛獸

小產權之所以受到了普通民眾的推崇，其實是對現有商品房價格的徹底失望，是對現行城市住房市場的理性回避。而以任志強為代表的房地產商之所以如此賣命地呼吁政府出面干預小產權，無非是小產權房的地價格已經對城市高房價造成嚴重沖擊，勢必也將對掌握著商品房壟斷供給的得房地產的豐厚利潤造成巨大的沖擊。而政府出面干預，表面是為了維護現有住房法規定的權威，其實也是為了地方政府可能損失的各種稅費收益。

中國房地產開發集團公司黨委書記孟曉蘇曾大膽提出，現在土地要進入市場，可以考慮“農民土地變成股份制”，“這樣我們國家土地制度就會有根本性的變動，可以完全和國際上的土地制度接軌”。孟曉蘇認為，將農村原有的集體經濟轉化為股份制，為今后農民拿土地入股分紅創造條件，而且根據《公司法》，農民可以把自己的土地股權部分或者全部賣給城里人或開發企業，開發企業擁有股權，農民得到錢，城里人可以到農村當土地所有者。

孟曉蘇的建議旨在打破單一供應者壟斷市場的局面，實現土地供應和房屋供應的多元化。筆者認為，這同時也有利于壓縮地方政府、有關部門、開發商的利益，只有將房市中的調控主體從利益中擺脫出來，它們才能不受利益羈絆放手去執行調控政策，官商勾結的鏈條才能打破，否則，房市調控困局就很難改觀。

有專家認為，目前我國農村土地的開發建設沒有完善的法律規定，城區的房價又節節攀升，小產權房的建設根本就談不上什么立項、規劃。我國物權法也并沒有完全排斥小產權房。在這種情況下，不如把這個通道打開，把小產權房合法化，允許在農村集體所有的土地上進行房地產開發，反倒更有利于相關部門的管理。“廣東目前已經有試點，在農村集體所有的土地上進行房地產開發。如果這樣的試點能夠推廣，就需要在現行的土地管理制度上做出相應的修改。”

“房地產涉及農村和城鎮兩個市場，過去沒有城鄉人員流動，兩個市場截然分開。”北京師范大學房地產研究中心主任董藩說，如果有一天農村土地可以進入城市流通，戶籍界限也被打破，就無所謂小產權房、大產權房，但在目前，購買小產權房是違法，如果購買就要承擔相應的風險。

其實，“小產權房”的好處是顯而易見的。近年來，由于地根緊縮等原因，房地產市場的供應遠遠不能滿足市場的需求，從而導致房價不斷攀升，而肩負房屋供應穩定作用的住房保障體系，卻尚未建立。而“小產權房”就像是“正規軍”之外的一支“地方武裝”，為城市的正統房地產市場注入新的血液。盡管它是沒有“名分”的商品房，但在客觀上擴大商品房的市場供應，緩解供不應求的緊張局面。“小產權房”不僅讓一部分城鎮居民買到廉價的住房，而且可以起到平抑城市商品房價格的作用。

小產權房的出現，既是現有城市高房價背景下，普通民眾的一種縹緲不定的福音，又是現有土地制度下的現實尷尬。它的出現表明，中國城鄉分割的土地管理制度以及城鄉分割的住房制度開始出現融合，當然沖突不可不避免。存在就有它的道理，我們不必拘泥于現有法規的框架，還是從城市低收入家庭住房的實際困難出發，給小產權房一個政策空間。