土地制度改革要把農民的利益放在首位

重慶市工商局最近出臺了新舉措：允許以農村土地承包經營權出資入股設立農民專業合作社。

重慶市這個做法其實我國很多地方都正在搞，但我不認為這種改革能稱得上是新中國成立以來的“第三次土地革命”。在我看來，成立農民專業合作社的主旨并不是要農民拿土地入股合作社，而是適用于直接農業生產過程；農業生產方式還是應該以家庭經營為基礎。合作社要大力發展，但合作社主要應該在農業生產的市場環節上活動，而不應替代直接生產過程中的農戶家庭經營。

農業生產是土地密集型的產業類型。在現代農業技術條件下，一農戶若生產糧食，就可以耕種幾百公頃甚至更多的土地，形成規模經營，從而極大提高農業勞動生產率。這樣一個認識大概能為當今熟悉農業生產的許多人所接受。然而，中國農村的現實情況是勞動力較多，而土地相對較少，規模經營遇到困難。許多地方政府都想在這個方面邁開較大的步伐。目前，一個比較普遍的做法，就是主張用“股田制”的辦法實現土地規模經營。常常是由一個或幾個出資者注冊一家經濟實體，種植經濟作物，或搞所謂“設施農業”，而農民則用自己的承包地入股，按股取得報酬。重慶的設想則是讓農民通過土地入股來組成合作社，而不是公司一類的經濟實體。按這個想法，土地經營規模的確可以增大。但我不認為這是最好途徑。

股份制是人們為了降低生產經營風險而建立的一種合作方式，并不適合一切生產經營活動。在股份制之下，普通股東要以某種方式參與管理活動，以保障自己的權益；對于上市股份制企業，小股東也會以所謂“用腳投票”的方式對企業經營施加影響。只有那些擁有“優先權”的股東才不參與企業的經營。農民的專業合作社一般來說不必須是股份制企業，雖然它們的建立也是為了降低交易成本，減少風險。在所有發達國家，農民專業合作社并不是以土地入股而建立的；農民與合作社的聯系是以農民的“惠顧”為紐帶，就是說合作社是在市場活動中代理農民進行交易活動，農民依照自己與合作社的交易量來獲得由合作社創造的屬于自己的那部分利益。離開了市場交易，在直接生產環節上，農業生產還是以家庭經營為主。

在農業生產經營的全部過程中，市場風險主要發生在交易環節上，農民通過建立合作社，可以集中采購生產資料，集中銷售農產品，提高農民在市場上的談判能力，把風險化解到最小。沒有哪個保險公司可以為市場風險提供擔保，所以，組成合作社是農民降低風險的基本辦法。除了市場活動，農業的直接生產過程就是農民自己的事情；一戶農民就可以耕作大量土地，沒有必要通過彼此間的“合作”降低生產經營的風險。其實，不必要的“合作”反倒會增加交易成本，降低生產的效率。舉例來說，如果一戶農民有可能耕作500畝土地，就沒有必要每戶農民耕作50畝土地，然后10戶農民再“合作”起來共同耕作500畝土地。直接生產過程中的風險常常是自然災害的風險，這種風險可以由保險公司來解決，農民的“合作”于事無補。

也許有人會問：只要能擴大經營規模，土地入股為什么就不可以呢？其實，農民之間可以通過土地承包權的租佃關系來實現土地的流轉，從而擴大農戶的經營規模。任何一戶農民在有了完全的非農業就業機會后，可以把自己的土地承包權租給種糧農戶。比較而言，如果硬要農民搞股份制，建立起農業公司，反倒會增加農民的風險。如果公司發生資不抵債的情形怎么辦？是不是要拍賣公司的資產（農民的土地）用以還債？我們不禁要問：放著風險小的租佃流轉方式不用，為什么要搞風險大的“股田制”呢？

實行“股田制”如果把握不好，可能在更大的程度上損害農民利益。目前，我國農業生產領域出現了強烈的城市資本“下農村”的沖動，有的地方政府用行政干預的辦法促使農民將承包地作為“股份”交給“大戶”搞“設施農業”，而股份收益的不穩定是天經地義的現象，農民的收益就沒有保障了。在不少地方已經發生了一些農業資本家經營不善而逃跑的現象，而農民的土地經過所謂“設施農業”的折騰以后，農民再要恢復大田耕作就很難了。這種現象要引起決策者的高度關注。中國農村的“人地比例”決定了我們不可能在三天兩后晌就搞出像美國那樣的“規模經營”來。規模經營的發展要隨著城市化進程的實現逐步去推動，而不是想著法子去驅趕農民離開自己的土地。我特別要說明，在農業領域，連西方國家也十分慎重地對待城市資本“下農村”，搞農業雇傭勞動制度，他們把“耕者有其田”看作是建立農村土地制度的重要原則。我們搞社會主義和諧社會，就那么著急地要讓農民離開土地嗎？

其實，類似“股田制”這樣的做法，中央的態度是慎重的。近幾年的“一號文件”沒有一個明確提倡這種“改革”。只有2004年的《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》提出，“對有穩定收益的項目，農民可以經依法批準的建設用地土地使用權入股”。但這個規定是針對農村建設用地的，而不是鼓勵在農業生產領域搞“股田制”。中央政府一貫提倡土地要適度流轉，并強調農村家庭經營制度與土地流轉并不矛盾；家庭經營制度越是穩定，土地流轉才越會健康發展。

土地制度改革的空間其實很大。改革的原則，一是要把農民的利益放在首位，以“耕者有其田”來保障農村社會的穩定；二是要有利于流轉中的土地商品化和土地權利的穩定化，提高土地利用的經濟效益。近幾年，有人提出農業用地承包權要“物權化”，以保障農民擁有真正的土地財產權；還有人提出要實行“永包制”，把土地承包權固定下來，使農民的承包地變成一種“準私有土地”等等，我以為這些都是很積極的想法，值得地方政府在改革中加以嘗試。