銀行金融風險下國家助學貸款信用擔保問題的探討

一、國家助學貸款“新政”的風險補償機制解讀

2004年6月國務院辦公廳頒發的《關于進一步完善國家助學貸款工作的若干意見》規定，風險補償專項資金(以下簡稱“風險補償金”)由財政和高校共同出資(各50％)、20出資額占國家助學貸款發放額一定比例，在貸款發生的當年給予經辦銀行。相對于以前的國家助學貸款呆壞帳的核銷來看，風險補償金對于保障銀行利益來講更具有實質性的意義。但是風險補償專項資金的出資辦法和管理方式，卻具有如下明顯的問題。

1.銀行利益的不確定性。若最初風險補償金的比例設為R1，與R1相對應的預期違約率設為R2，與R2相同時期的實際違約率設為R3(R3在設定R1時是無法確定的)。因為受到國家宏觀經濟狀況、畢業生就業形勢、學生經濟條件和家庭狀況等各方面的影響，無法準確預測學生畢業后的還款狀況，R3的變動趨勢也就無法確定；其次表現在由于實際違約率R3的不確定性，導致銀行利益的不確定性，比如若R3在幾個年度內連續升高，按照原來設定的R1，風險補償金則連續幾年不足以彌補銀行的損失，所以銀行的利益仍無法得到有效保障；最后表現在由于實際違約率R3的不確定性，使R1的變動也無法確定，將導致財政預算安排和高校資金使用上的不確定。

2.利益在時間上的非對稱性。當R3>R2時，銀行當前年度的違約損失無法從當前年度獲得的風險補償金中得到相應補償，只能通過升高下一年度的R1，希望從下一年度的風險補償金中獲得補償，而下一年度R3的變動方向在設定R1時是未知的；當R3和高校卻不能獲得風險補償金中超過部分的回報，只能通過降低下一年度的R1來實現。從上述分析可看出，銀行若發生損失，無法即期獲得補償，若銀行獲得多余補償金，財政和高校也得不到應有的即期回報，這樣“錯位”的即期成績與預期激勵的對應關系是不符合激勵原理的，也增加了操作中的不確定。

3.有違市場化的運作辦法。風險補償金是不考慮國家助學貸款的實際運行狀況的，由學校和財政出資后當年全部支付給經辦銀行。銀行在得到這樣一筆資金后，其利益有所保障，使銀行有可能不會很努力地回收貸款，從而降低了銀行回收貸款的積極性。另一方面，學校的資金已經在貸款的當年無償地提供給了銀行，所以學校也可能不會很努力地聯系學生，催促學生的還貸。所以這樣一筆巨額資金并不能最大程度地發揮它的作用，來調動各方參與學生貸款及其回收的積極性。但若對這樣一筆資金采用擔保的方式進行運作，則會收到完全不同的效果。所以國家助學貸款的新政策對于緩解“惜貸”確實會起到一定的作用，但我們應該看到這種風險補償的措施仍是不符合貸款的一般程序的，能否達到其預期實施效果難以預料。

二、信用擔保機構應用于國家助學貸款的必要性

1.有利于保障銀行債權的實現，分散和規避銀行面臨的風險。國家助學貸款是在國家政策的不斷“催生”下發展的，其發展使銀行的信貸風險增加，顯然不利于商業銀行的改革，不符合我國金融體制改革的大方向。若建立政策性信用擔保機構來為學生提供擔保，卻可以使國家助學貸款的實施按照市場規律來運作，既推進了當前我國商業銀行的商業化改革，又保障了銀行債權的實現。政策性信用擔保機構在保障銀行債權的同時，使銀行獨家承擔的風險改由銀行和擔保機構共同承擔，使風險得到了分散和合理規避。

2.有助于變政府的隱性擔保為顯性擔保，既增加政府對教育的投入又降低財政風險。政府的顯性擔保和隱性擔保在形成財政成本方面是有差異的，因為顯性擔保有明確的擔保合同，有具體的擔保比例，政府只需按照事先規定的比例向債權人償還債務，其造成的財政成本對預算的影響是可以控制的，而隱性擔保由于沒有具備法律效力的擔保契約作為約束條件，其產生的財政成本也就難以預測和控制，從而也就造成難以估測的財政風險。

3.有益于提高大學生的融資能力，推進個人消費貸款的發展，實現教育公平。貧困大學生申請國家助學貸款時憑借的只是自身的信用，而目前大學生整體信用不足，造成了大學生的融資困難，無法獲得銀行的貸款。信用擔保恰恰為融資提供了有力支持，所以應用信用擔保機構于貧困大學生和銀行之間，既能有效增加貧困大學生的信用，增強其融資能力，使貧困大學生及時獲得國家助學貸款，有助于實現高等教育的公平，同時又能分散和降低銀行風險，保障銀行債權的實現。

三、構建國家助學貸款信用擔保體系的可行性

首先，從1 993年開始，我國信用擔保機構從無到有，經過10年的發展，已經初步形成了一個特定的行業，政府出資和參與出資的貸款擔保機構占了70％以上，政府在改善中小企業融資環境和推進貸款擔保機構的建設方面起了積極的作用。據不完全統計，到2003年初，我國已有各類擔保機構1000多家，募集各類擔保資金1 50多億元，預計可提供1000億-1500億元的擔保支持。這些主要為中小企業提供融資服務的信用擔保機構，經過10多年的發展，我國信用擔保機構可以為國家助學貸款提供信用擔保體系提供有力支持。

其次，政府在信用擔保機構中的主導作用為此提供了有力的保障。從資金上考慮，擔保金與風險補償金的比例相差不大，擔保金并不一定比“風險補償金”多，但擔保金與風險補償金的運作管理辦法卻相差很大。擔保金是根據債務的發生而支付，同時還可以保留追償債務的權利，而國家助學貸款中的風險補償金卻是全部支付給銀行，無論貸款的違約狀況如何。相比之下，擔保金更符合貸款的運作規律，更符合參與各方的利益需求，其優點更是顯而易見。

四、構建國家助學貸款信用擔保體系的幾點建議

1.構建信用擔保機構為學生(高校)提供擔保，政府向擔保機構注入財政資金作為擔保資金，充當出資人的角色，同時政府承擔向擔保機構提供再擔保的助學貸款信用擔保組織管理體系。首先，參與國家助學貸款信用擔保體系的信用擔保機構，可由目前為中小企業提供融資擔保的擔保機構來承擔。其次，信用擔保機構依靠自身的資產和信譽為學生(高校)提供擔保，使協作銀行愿意為學生發放貸款，在學生發生拖欠，銀行經過努力無法追回貸款的情況下，擔保機構代償學生的債務，以保障銀行債權，并保留向學生繼續追債的權利。最后，由于學生自身的經濟狀況無法為擔保機構提供反擔保，而由政府實施對擔保機構最后的再擔保，以保障擔保機構在無法向學生收回貸款情況下的利益。

2.明確政府責任，建立信用擔保的激勵和約束機制。國家助學貸款首先是政府行為，其次才是商業行為，國家應加大扶持力度，在實行成本分擔制度的同時，不能推卸政府作為主要投資主體的責任。世界各國都通過教育基金進行學生貸款，資金主要來自國家公共經費和社會資助。在貸款主體上，各國政府是助學貸款的主要提供者。在美國，資助學生的主要資金來源于聯邦政府，提供的資金占所有資助金額的2/3以上。日本，政府的專項撥款一般會達到當年獎貸款投放總量的一半以上。在助學貸款信用擔保體系中，要明確政府監督責任，建立擔保機構激勵監督機制，使政府的利益在擔保機構的利益實現的同時也得以實現。政府有責任提供擔保資金和再擔保來鼓勵擔保機構的參與，并制定一套包括助學貸款在內的消費信貸法律法規。因為國家助學貸款是一種信用貸款，實行國家助學貸款有利于促進我國的教育改革和人才培養，所以應抓緊制定《助學貸款法》和《個人信用管理法》，以規定銀行、借款人和其他相關主體在國家助學貸款中的權利、義務和法律責任，規定學校、銀行和用人單位等在個人信用信息資源開發和使用中的權利與義務，以及提供虛假信用資料的法律責任。通過完善國家助學貸款的法律法規，把銀行、學校、借款人和其他相關主體的行為納入法制軌道，就會增大借款人拖欠貸款的成本，從而減少信貸風險。

3.明確銀行、各級教育部門和高校的責任。在助學貸款中適合商業銀行承擔的責任有三項：一是根據市場規律向借款學生發放貸款，這個環節需要銀行提高管理效率，精簡辦理手續；二是學生貸款的管理，分期收回到期貸款，應及時地從高校獲取并更新畢業學生的去向及經濟情況，并存檔備查；三是追討到期未付的貸款，銀行有其較為完善的追討程序，當發生到期未償的欠款時，銀行應當也有能力承擔追討責任，對于追討無效時，由銀行承擔一定的呆壞帳風險，并將貸款人名單公布。

4.建立學生還款的激勵約束機制。激勵措施可以有：對于積極還款學生予以一定利息的免除，對于暫時無法還款但主動與銀行聯系的學生給予更為彈性的還款選擇。約束措施有：對于那些不積極與銀行聯系、惡意不還款的學生，制訂嚴厲懲處措施，增加其違約成本；同時盡快建立全國統一的個人信用體系，加強對惡意欠款學生的識別、跟蹤和懲罰。

(原載《集團經濟研究》2007年9月下旬刊)