我國公共教育權力的變遷與教育公共性內涵的轉變

摘 要：現代社會的發展，尤其是市場經濟體制的建立和完善，我國公共教育權力正從計劃經濟時代國家一元權力在縱橫兩個方向發生下放和延伸。教育公共性內涵也在此情況下發生轉變，由傳統的強調國家性和社會本位性、統一性、絕對平等性轉變為現在市場經濟條件下的兼顧社會和個體利益、多元性和有機平等性。

關鍵詞：公共教育權力 教育公共性 內涵

現在世界各國普遍發生著公共教育權力的變遷。我國由于社會主義市場經濟體制的發展完善，社會各領域參與到教育中來已是不爭的事實，在這種情況下，作為社會子系統之一的教育當然也不可避免地發生權力的變遷，教育公共性的內涵也在這種環境下發生著轉變，我們應在這一新形勢下轉變思想，與時俱進，促進我國教育事業在新時期更快更好地發展。

一、公共教育權力的變遷

（一）計劃經濟體制下的公共教育權力

在我國高度集中的計劃經濟體制下，公共教育權力是以國家權力的形式而存在的。如教育部在1952年3月18日頒發試行的《中學暫行規程》（草案）中在設置領導這一部分明確指出，中學由省、市文教廳、局遵照中央和大行政區的規定實行統一的領導；中共中央在1963年3月頒布的《全日制中學暫行工作條例》（草案）的第七章行政工作中指出校長的主要職責便是貫徹中央和國務院的教育方針，執行教育行政部門的指示。

不難看出這一時期的教育方針政策中，國家是控制著教育的絕對權力的，此時的公共教育權力就是一種國家權力。這種管理體制在當時是起著積極作用的：國家統一管理規劃教育事業，促進了規范化發展；在公共財政保障下的教育事業，注重了均衡化發展，充分關照了社會不同群體的機會公平。但在國家權力控制下的公共教育，其弊端也是明顯的，單向的行政命令運營教育事業，造成了教育事業的低效和惰性；僅僅靠國家財政支撐教育事業，造成了教育資源缺乏；嚴格僵化的規范要求被強加于公立學校，使其機構臃腫、效率低下；無視學生及家長和其他社會成員的要求，導致教育質量低下。

（二）改革開放以來的公共教育權力

改革開放以來，特別是社會主義市場經濟的建立和發展，公共權力向分散化的方向發展。一方面表現為社會權力的興起，另一方面體現為行政權力的社會化。此外，隨著經濟的發展和社會的日益復雜化，政府權力已難以及時全面地滿足人民日益增長的經濟與文化多樣化需要。所以政府不得不通過委托或授權，將一部分國家權力“下放”給相關的民間組織行使，開始了國家權力社會轉移的漸進過程。

在社會的轉型期，我國的公共教育的權力當然不可避免地發生社會化變遷。應該說從1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》起，我國的公共教育權力轉移就開始了，《決定》中明確提出改革教育管理體制，加強宏觀管理的同時，堅決實行簡政放權，擴大學校辦學自主權，按照基礎教育由地方負責、分級管理的原則。除大政方針和宏觀規劃由中央決定以外，具體的制度和計劃的實施以及對學校的領導和管理以及檢查等權力都交給地方，學校實行校長負責制；1993年《中國教育改革和發展綱要》中再次重申，改革辦學體制，即改變過去政府包攬辦學的格局，逐步建立起以政府辦學為主體，社會各界共同辦學的體制；1999年《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》指出：“進一步簡政放權，加大省級人民政府發展和管理本地區教育的權力以及統籌力度，促進教育與當地經濟社會發展緊密結合。”“繼續完善基礎教育主要由地方負責、分級管理的體制。根據各地實際，加大縣級人民政府對教育經費、教師管理和校長任免等方面的統籌權。”教育部《2003—2007年教育振興行動計劃》中提出中小學實行校長負責制，黨政組織發揮政治核心作用，積極推動社區、學生及家長對學校管理的參與和監督，逐步實行自主管理、自主發展、自我約束和社會監督的機制。

從上述教育政策發展的脈絡中可以看出，我國的公共教育權力的變遷是沿著兩個方向進行的，縱向上發生權力下放，中央政府教育權力下移，地方政府教育權力增大，即從中央到地方，從政府到學校；橫向上發生權力擴展和延伸，即從教育體制內部擴展到外部，鼓勵市場、社會和個人參與教育。公共教育權力的變遷對于傳統的教育觀念和原則提出了挑戰，其中包括教育公共性內涵的重新定位。

二、教育公共性內涵的轉變

（一）教育公共性的傳統內涵

在高度集中的計劃經濟體制下，公共教育權力實質上就是國家權力，教育事業是在具有壟斷性質的公共教育管理體制的框架下進行的。這時期教育主要由中央政府負責，集中體現在課程教材問題，教材的編寫與選用均由教育部授權人教社統一編寫，制定出統一的課程方案。在這種單一權力主體的公共教育管理體制下，人們是從制度層面上來理解公共性的。建立在“行政機關中心”假設上的傳統公共行政學說認為，只有政府官僚體制或者由賦稅支持的機構作為行動者的行動和決策才是公共行為，才能體現公共性。這與傳統教育活動的國家中心，行政機關中心的話語模式相適應的，它把行政機關以及其附屬機構作為能夠體現教育公共性的唯一合法機構，而把行政機關以外的非營利機構和營利機構排除在能夠體現教育公共性的行動者之外。這時期的教育公共性具有以下內涵：

1. 國家性和社會本位性

計劃經濟體制推崇的是全面政府化的教育公共性理念。這種教育公共性理念在制度上表現為：國家舉辦學校、直接控制和管理教育、承擔教育費用并配置教育資源；學校從屬于政府主管部門、一切聽命于政府、以政府為中介與外界聯系、自身沒有獨立的法律地位。所以說這時期的教育公共性本質上是一種社會本位的公共性。

2. 統一性

計劃經濟體制的典型特點就是高度集中性，在踐行上就是運用公共權力進行單向的支配和控制過程，公民的權力被置于行政權的權威的之下，不太強調公民個人基本權力的保障。政府往往以行政命令等方式介入教育各個領域，甚至涉足個人私事，這種對穩定和對群體秩序的偏好造成了對自由特別是對個體權利和自由的抑制。所以這種公共性必然是一種機械的，絕對統一的公共性，與多元化、差異性形成強列對立。

3. 絕對平等性

在長期的計劃經濟體制下，單位和個體的主體性和積極性都受到計劃和平均的抑制和約束，教育在計劃經濟體制下運作，理念上強調教育機會的絕對平等性。此時的教育公共性也就必然要求絕對的公平和平等。

當然這種以社會為本位的具有國家性、統一性和絕對平等性的教育公共性原則的提出與實踐在當時是有必要性的，充分關照了不同社會群體的機會公平，注重了公共教育事業的均衡發展。但是其弊端也是十分明顯的，同時也是不符合當下發展需要的。

（二）教育公共性的新內涵

市場經濟的建立和公共權力的社會化使得人們更多的是從規范意義上來把握公共性。即從“利益”視角解釋公共性，它不是把公共性的涵義完全限定在“政府官僚體制”上，而是以行動者的行為是否實現了公共利益為標準來判斷公共行為與否。這樣公共行為不僅包括政府機構及其行動，而且還包括其他許多制度、技術及相互關系，也就是說凡是追求和實現了公共利益的行為者，不論是否是政府行政機構，其行為都是公共行為，只要行為者最終能實現公共利益，不論非營利組織還是營利組織，其行為都具有公共性。應該說制度意義上的教育公共性難以解釋經濟領域市場化和公民社會自治化背景中營利性組織利用追求私利的行為最終實現公共性和社會公益性的現象。在這種情況下，教育公共性的也有新的內涵：

1. 兼顧社會和個體的利益

當國家中心行政機關中心的話語模式轉變為政府力量、市場力量和公民社會自治力量相互博弈的話語模式后，政府行政機構、市場組織和公民個人作為利益主體在教育活動中具有同樣的合法性。政府、學校（不論公立學校還是民辦學校）既是教育者又是教育服務的提供者，學生既是受教育者又是教育服務的消費者。也就是說在教育領域中存在一個多元利益訴求的多元化的利益群體，其中不僅包括社會的利益也應照顧到公民個人的利益，教育的公共性的內涵也從以往的只注重社會本位轉變為兼顧社會和個人的利益。

所以說，教育公共性新內涵并不是純粹的社會本位的公共性，而是一種兼顧到個體利益的公共性，在踐行上主要是公共部門與私人部門、公民之間的相互合作、相互協商、共同致力于公共利益的實現。

2. 多元性

市場成為教育公共性的一個重要的制度安排，教育公共性理念也發生改變，從以前的注重統一和一元性轉變為現在的多元性。表現在：教育的辦學模式由政府包攬轉變為辦學主體的多元化；教育投資體制由單一的國家公共財政撥款體制轉變為多渠道的經費籌措體制；教育的運行和管理由政府直接管理轉變為間接宏觀監控，鼓勵社會參與管理。

3. 相對平等性

“教育機會平等一直被當作教育體系的組織原則”。在我國長期的計劃經濟體制下，教育公共性在理念上強調教育機會“絕對”平等性。而在當前教育有償化、可選擇性和消費者權利保護、受教育者個性自由發展等觀念的普及，使得教育絕對平等觀發生動搖。應該說此時的教育公共性理念已經拋棄了過去的強調絕對的平等而變為有機的平等觀，是一種兼顧效率和公平的平等觀。

教育公共性的新內涵為我國教育事業適應當代社會和教育發展解放了思想。當然在公共教育權力的變遷影響下的教育公共性內涵的轉變，不得不使得我們重新思考和定位政府與學校、政府與社會、政府與市場的關系。在新的歷史時期如何處理好這些關系是我們面臨的一個重要課題。

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（作者系安徽師范大學教科院06教育學原理研究生）