農(nóng)民工社會保障問題探析

[摘要] 最近各地已經(jīng)入保的農(nóng)民工又出現(xiàn)了一個(gè)退保的小高潮，這使得我們不得不重新審視我國農(nóng)民工的社會保障問題。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)民工 社會保障

隨著中國城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)民工的數(shù)量也在急劇增加。據(jù)估算，進(jìn)城務(wù)工人員現(xiàn)已超過1億人，每年增量保守估計(jì)也有400萬人左右；被征地農(nóng)民約4000萬人，每年的增量約為200萬人左右。他們的社會保障問題的解決，不僅關(guān)系到其自身的利益，更關(guān)系到我國的城市化、工業(yè)化、現(xiàn)代化的進(jìn)程，關(guān)系到社會的穩(wěn)定與小康目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

為貫徹落實(shí)中央要認(rèn)真解決進(jìn)城務(wù)工人員社會保障問題的要求，北京、上海、廣東、浙江、四川等地相繼出臺了地方性的社保法規(guī)。據(jù)勞動保障部統(tǒng)計(jì)，截止到2004年底，全國31個(gè)省市區(qū)的1870個(gè)縣不同程度地開展了社保工作，5420多萬農(nóng)民參保，積累個(gè)人賬戶農(nóng)保基金超過300億元，有超過220萬農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金。如果僅從這些數(shù)字上來看，我國農(nóng)民工的社會保障問題似乎已經(jīng)有了一個(gè)良好的開端。但是還有調(diào)查數(shù)字顯示，目前我國農(nóng)民工參保率普遍偏低，在“五大社會保險(xiǎn)”中，除工傷保險(xiǎn)已有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民工參加外，養(yǎng)老保險(xiǎn)的總體參保率僅為15%，醫(yī)療保險(xiǎn)的平均參保率為10%左右，失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)目前仍與絕大多數(shù)農(nóng)民工無緣。而更令人擔(dān)憂的是現(xiàn)在無論是參保人數(shù)還是覆蓋地區(qū)不僅沒有上升反而均有不同程度的下降。為什么一項(xiàng)為百姓利益著想的政策最終卻得不到群眾的支持與認(rèn)可呢？農(nóng)民工的社保改革究竟難在何處呢？究其原因，我認(rèn)為主要有幾個(gè)方面：

一、各地區(qū)社保政策各自為政，難以互聯(lián)互通，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間，社保不能實(shí)現(xiàn)有效對接

農(nóng)民工的社會保障在我國是一個(gè)新生事物，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)供我們借鑒，只能慢慢探索。目前中國養(yǎng)老保險(xiǎn)等主要社會保險(xiǎn)制度被分割在2000 多個(gè)統(tǒng)籌單位，多為縣市級統(tǒng)籌內(nèi)運(yùn)行，各統(tǒng)籌單位之間政策不統(tǒng)一，難以互聯(lián)互通，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系無法轉(zhuǎn)移接續(xù)。城鄉(xiāng)之間，社保不能實(shí)現(xiàn)有效對接。對于農(nóng)民工而言，一旦他們離開參保城市，其社會保險(xiǎn)個(gè)人賬戶無法與其他城市的社會保險(xiǎn)相接續(xù)是必然的，而自己戶口所在地區(qū)的農(nóng)村尚未建立一個(gè)能與城鎮(zhèn)社會保障制度對接的保障體系，也不能轉(zhuǎn)回原籍，只能一次性算斷；而當(dāng)再次外出打工時(shí)，也不能從原籍轉(zhuǎn)到新的務(wù)工城市，只能從頭再來，根本無法實(shí)現(xiàn)社會保險(xiǎn)的保障功能；再者一些地方人為設(shè)置“障礙”，也使社保資金無法轉(zhuǎn)移。雖然國家規(guī)定任何地方都要無條件地接納個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)，但是某些地方還是或多或少地設(shè)置一定的“障礙”。例如，目前個(gè)別城市設(shè)卡，不接受從別市轉(zhuǎn)進(jìn)來的沒有常住戶口的人的社會保險(xiǎn)手續(xù)。原因在于外來人員在當(dāng)?shù)赝诵莸脑蕉啵?dāng)?shù)刎?cái)政需要支出的養(yǎng)老金也越多；一些地方接納時(shí)，則要求參保人交納夠一定的年限，有的地方只限于城鎮(zhèn)職工，對于農(nóng)民工干脆就不予接受。這樣就使的農(nóng)民工翹首相盼的社會保障變成了“雞肋”，食之無味，棄之可惜。

二、國家社保政策的制定更多是考慮國家的利益與整體規(guī)劃，卻忽視了參保者、參保企業(yè)及其他相關(guān)者的利益，

因而失去了必要的社會支持

各相關(guān)部門在制定和實(shí)施政策時(shí)只考慮到了自己的利益，而忽視甚至是侵犯了參保者的利益，引起利益相關(guān)者怨聲載道。以企業(yè)養(yǎng)老金制度改革為例，自1991年至今，我國企業(yè)養(yǎng)老金制度改革方案以國務(wù)院名義下發(fā)的就不止4個(gè)，但每次變更方案，其關(guān)注點(diǎn)或興趣點(diǎn)，往往不去考量對企業(yè)競爭力的影響與參保人員的實(shí)際繳保的能力，而只求資金能否收支平衡，說得通俗些，就是定多高的費(fèi)率，才能籌措到足夠的資金用于發(fā)放養(yǎng)老金；再如一些地方搞農(nóng)民工的社會保障，往往是按照上級政府規(guī)定的指標(biāo)，層層向企業(yè)進(jìn)行安排，也不管農(nóng)民工是不是真的需要、企業(yè)與工人是否真正的承擔(dān)的起這樣的保障費(fèi)用，一攬子把工傷、失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等險(xiǎn)種都保了；同時(shí)各地的社保繳費(fèi)基數(shù)和比例都過高，超過農(nóng)民工收入的一成。目前養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷三個(gè)險(xiǎn)種的總繳費(fèi)率已達(dá)到28%，其中企業(yè)占18%，個(gè)人占10%，這樣的比例對于農(nóng)民工而言，是根本無法承受的。此外社保政策也因?yàn)闀黾悠髽I(yè)支出的負(fù)擔(dān)而在一定程度上遭到了企業(yè)、尤其是中小型非公有制企業(yè)的抵制。例如上海的政策規(guī)定，外地進(jìn)滬施工企業(yè)繳納的保險(xiǎn)費(fèi)是按年平均工資的7.5%計(jì)算的，折算后今年的標(biāo)準(zhǔn)為每人每月93元，全年1116元。假定按每人每年最多可承接8萬元產(chǎn)值計(jì)算，該項(xiàng)費(fèi)用占產(chǎn)值比例為1.4%。這些數(shù)字意味著企業(yè)要從已經(jīng)很低的產(chǎn)值利潤率中拿出一半用來交納綜合保險(xiǎn)。其結(jié)果是要么壓低工人的工資，要么是逃避或拖欠保費(fèi)，要么是擠垮企業(yè)。我想其中的任何一種結(jié)局都既不利于社保工作的推進(jìn)，也背離了我們建立社保的初衷。

三、急于建立起一個(gè)完整的社會保障機(jī)制，卻忽視了我國的實(shí)際國情與公民的經(jīng)濟(jì)實(shí)力

從我國各地的社會保障的實(shí)踐來看，許多地方都在追求大而全，想在改革之初就建立起一個(gè)完整的社會保障體系。如上海、成都一開始就將養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷進(jìn)行捆綁式參保，以解決外來從業(yè)人員的醫(yī)療保障問題，結(jié)果卻很不盡如人意。從主觀上說，建立一個(gè)完善的社會保障體制不僅是政府的追求，也是公民的期盼。但是理論與現(xiàn)實(shí)之間總是有著很大的差距的。由于我國國情的特殊性，就決定了我國的社會保障體系的建立不可能是一蹴而就的。首先：與城鎮(zhèn)人口的社會保障不同，農(nóng)民工的社會保障費(fèi)用說到底還是由他們自己來支付的，國家過去沒有這方面的開支，現(xiàn)在即使增加也是數(shù)量有限，面對龐大的農(nóng)民工的群體，財(cái)政的表現(xiàn)往往是捉襟見肘，力不從心。更何況國家也是希望這方面是自收自支，根本沒有為此進(jìn)行大規(guī)模投資的規(guī)劃，這就使得農(nóng)民工的社會保障先天不足。其次，中國是一個(gè)人口大國，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，廣大的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后，社會保障的基礎(chǔ)十分的薄弱。西方的那種覆蓋面很全的保障盡管聽起來很好很誘人，但是明顯的不適合中國。最后，就像中國整個(gè)社會保障制度不可能與所謂的“國際慣例”接軌一樣，面向農(nóng)民工的社會保障在現(xiàn)階段也不可能與城鎮(zhèn)職工的社會保障體系完全接軌。由于建國以后我們的社會保障體系只是局限于城鎮(zhèn)，而把廣大的農(nóng)村撇在了旁邊，從而使得城鄉(xiāng)社會保障之間有著很大的差距，很難在短期內(nèi)完成銜接。這些問題的存在就決定了我國的社會保障之路將會是漫長的，短期內(nèi)是很難建立起來的。

四、與社會保障制度關(guān)系密切的醫(yī)療衛(wèi)生現(xiàn)狀、教育的高收費(fèi)、社保基金運(yùn)作的不規(guī)范等外在的因素也降低了農(nóng)民工參加社保的積極性

農(nóng)民工的社會保障問題不是孤立的，它必須與其他的各項(xiàng)制度的改革配套進(jìn)行。農(nóng)民工的社會保障主要有兩大塊：醫(yī)療保障與養(yǎng)老保險(xiǎn)。農(nóng)民工對此問題有他們的顧慮：一是如果交了醫(yī)療保障金是否就可以有病無憂了；二是家庭開支中社會保障的支出會擺在什么樣的位置，或者說他們是否具有這方面的支出能力；三是今天交了養(yǎng)老保障金，日后是否就能做到老有所養(yǎng)。這才是農(nóng)民最關(guān)心的問題。那么實(shí)際情況是怎樣的呢？

就我國的醫(yī)療現(xiàn)狀而言，百姓看病難，看病貴已成為不爭的事實(shí)。農(nóng)民工參加社保的一個(gè)很明確的目的就是有病可以少花錢或者是不花錢。但即使是城鎮(zhèn)參加了醫(yī)療保險(xiǎn)的人，他們一般的病癥也是由自己掏錢的，只有大的病癥，而且是在醫(yī)保規(guī)定的范圍內(nèi)的，才可以報(bào)銷一部分，并且是手續(xù)繁雜，條件苛刻。這樣的醫(yī)療保險(xiǎn)再加上高額的保費(fèi)，連城里人都抱怨“自費(fèi)掏錢太多”、“報(bào)銷比例太低”，對于農(nóng)民工而言更是望而怯步了。群眾看病貴、藥品價(jià)格高等體制性問題沒有得到根本解決之前，農(nóng)民工的醫(yī)保問題就很難真正解決。

教育的高收費(fèi)使得農(nóng)民的開支更加緊張。有專家指出，供養(yǎng)一個(gè)大學(xué)生，需要一個(gè)城鎮(zhèn)居民4.2年純收入，需要一個(gè)農(nóng)民13.6年純收入，也就是說，一個(gè)農(nóng)民辛苦13年多掙得的純收入，才能供得起一個(gè)大學(xué)生4年的花費(fèi)；更令人擔(dān)心的是現(xiàn)在很多費(fèi)用已經(jīng)不適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大到義務(wù)教育領(lǐng)域。教育消費(fèi)支出增長過快嚴(yán)重?cái)D占了居民其他消費(fèi)支出。廣大的農(nóng)民更無力為自己的未來買單了。

另外，我國現(xiàn)行農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)管屬于同級行政監(jiān)管，然而由于種種原因，這種監(jiān)管似乎形同虛設(shè)。現(xiàn)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由當(dāng)?shù)氐拿裾块T獨(dú)立管理，征繳、管理和使用三權(quán)集于一身，缺乏有效的監(jiān)督和控制，地方民政部門或政府?dāng)D占、挪用甚至貪污、揮霍農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的情況時(shí)有發(fā)生，農(nóng)民的養(yǎng)老錢失去了保障，他們的保障前景也就令人擔(dān)憂了。

總之，社會保障是一項(xiàng)牽涉到社會各方面利益的大工程。作為政策的制定者和執(zhí)行者，必須站在一個(gè)公正的立場上來考慮問題，要權(quán)衡好各方面的利益關(guān)系，其中尤其重要的是必須明確農(nóng)民工是參保的主體，必須使他們自愿的參保，要使他們在參保的過程中看到自己既得利益與預(yù)期目標(biāo)，而不是強(qiáng)制實(shí)行。否則本來是一項(xiàng)好的政策，可以造福于民、造福于社會的長久之計(jì)，會因缺乏群眾的理解和支持而難以推行下去。

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