探析縮小地區差距構建和諧社會的稅收政策選擇

[摘要] 區域經濟的非均衡發展即地區經濟差距的存在，是經濟發展過程中普遍存在的一種現象，但地區經濟差距過大將會產生諸多消極影響。中國自改革開放以來，東中西部地區經濟差距日益擴大，已成為世界上地區差距較為嚴重的國家之一，阻礙著和諧社會的構建。這種嚴峻的現實呼喚著對縮小地區經濟差距的理論和政策措施的研究。本文從稅收政策的角度對這一問題進行研究。

[關鍵詞] 地區經濟增值稅稅收政策

一、稅收政策在調節地區經濟發展中存在的問題

稅收，是政府籌集財政收入，進行資源配置的基本手段，稅收對企業、個人和整個經濟

具有普遍的影響。隨著我國稅收制度的逐步完善，稅收在市場經濟中的地位日益重要，稅收政策對經濟增長和發展的影響也越來越大。然而，我國的稅收政策還存在一些問題：

1.稅收制度中資源稅稅率不合理

資源稅稅率偏低，且征收范圍僅限于礦產品，加上目前的資源產品價格管制，中西部地區輸出資源這種上游產品的價值，大量地被無償轉移到生產下游產品的東部地區，資源優勢不能轉化為經濟和財政優勢，嚴重制約了中西部地區經濟的快速發展。

2.稅種劃分上存在的問題

分稅制將75%的增值稅和全部的消費稅劃歸中央，把營業稅劃歸地方，客觀的政策導向是控制地方發展第二產業，支持地方發展第三產業。這一政策抑制了中西部利用豐富的自然資源加快發展資源指向型企業的積極性。東部沿海工業化水平比較高，具有發展第三產業的優勢，大城市的第三產業占GDP的比重已在40%左右，能夠從中獲得較高的營業稅，增加地方財政收入。中西部地區由于收入水平比較低，缺乏快速發展服務業的客觀條件，在分稅體制中處于劣勢。特別是煙酒等產品的消費稅100%上繳中央，對十分依賴煙酒財源的欠發達地區打擊最大。

3.稅收負擔的不平衡

由于稅收政策的傾斜及稅收體系的內在缺陷，形成了地區間事實上的稅收負擔不均。從20世紀80年代起，中國的稅收體系改革可以分為兩個階段。在此期間，我國地區間稅負差異的主要原因在于中央政府實施的地區優先發展戰略。與這一戰略相配套的分灶吃飯財政包干體制與稅制結構，可以準確地貫徹中央的戰略意圖，也為地方政府的討價還價提供了一個舞臺。不同的財權分配體制使得地方政府所作的征收努力程度出現了重大差異，進一步加劇了地區間的稅負差異。稅收負擔水平會影響到地區之間的要素報酬，引起地區間的要素流動。使我國發達地區與落后地區分別形成了繆爾達爾所說的“累積性因果循環”，也就是稅負差異導致勞動力、資金、技術資源由落后地區向發達地區流動。這種“回波效應”使富的更富，窮的更窮。

二、縮小地區差距的稅收政策選擇的原則

縮小地區差距的稅收政策選擇必須堅持以下原則：

1.公平與效率的原則

從普遍性看，發達地區的投資收益率高，欠發達地區的投資效率低，而且這種狀況在短期內也不容易得到根本性的轉變。顯然，在資源配置過程中，增加在發達地區的投入，就可以獲得更多的產出，等量的投入對國家經濟增長的貢獻就大;反之，如果增加在欠發達地區的投入，獲得的收益就可能減少，等量的投入對國家經濟增長的貢獻就小。從提高投資收益考慮，當然是要增加在發達地區的投入，盡量減少在欠發達地區的投入。但是，這樣一來，發達地區與欠發達地區的經濟差距也會隨之擴大，社會公平的矛盾就會進一步突出。那么，反過來，如果只注意解決當前的社會公平矛盾，自然是要更多的增加對欠發達地區的扶持。

顯而易見，這樣的結果是地區之間的經濟差距趨向縮小，發達地區與欠發達地區之間的社會公平矛盾得到了一定的緩解，而國家經濟整體增長的機會也有可能因這樣的決策損失掉了，也就是說，損失了效率。

2.符合地區經濟全面、協調、可持續發展的原則

我國“九五”計劃與2010年遠景目標綱要，以及中共十五大報告提出的“促進地區經濟合理布局和協調發展”，標志著我國地區經濟政策的改變。十六屆三中全會《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》又著重提出了“統籌區域發展”，“形成促進地區經濟協調發展的機制”，樹立全面、協調、可持續的發展觀。因此，無論是西部大開發，振興東北老工業基地，還是促進中部崛起，既不能以犧牲東部經濟發展為代價，也不能以資源過渡開發與生態受到破壞為代價。稅收政策作為宏觀調控的重要經濟杠桿，在促進經濟發展的同時，一定要堅持全面、協調和可持續發展的戰略。

3.符合構建社會主義和諧社會的原則

作為國家實施宏觀調控的重要杠桿，加快推進稅制改革，進一步完善稅收政策，對構建社會主義和諧社會具有積極作用。圍繞著和諧社會的總目標，需要合理調整稅收政策，以促進地區共同發展，即進一步完善有利于促進區域經濟協調互動、優勢互補、實現各地區和諧發展的稅收政策。對西部地區，繼續通過實施稅收優惠政策招商引資，以稅收優惠政策引導西部大開發，進一步促進對外開放及地區協調發展，促進西部以資源為依托的特色農業、加工工業和第三產業的發展。對東部沿海地區，要通過完善稅收政策，推動產業結構調整與升級，增強企業自主創新能力和核心競爭力，提升產業的發展水平，在東部地區形成以高新技術產業為先導、基礎產業和制造業為支撐，服務業全面發展的產業格局。對中部地區，稅收政策應配合中央“中部崛起”的戰略，充分發揮中部地區承東繼西、縱貫南北的區位優勢、資源優勢和工業門類齊全的基礎優勢。

三、縮小地區差距的稅收政策選擇

從以上分析可以看出，如果目前的稅收政策、財稅體制和其他條件不變，東部地區與西部地區的經濟發展差距，將是繼續拉大而不是縮小，因此，加快稅制改革，完善財稅體制勢在必行。

1.對現有資源稅進行調整

資源稅的征收與地方經濟增長息息相關，直接關系到不同地區的可用財力與經濟痔續發展。現行資源稅的征收范圍僅限于礦產品和鹽，對大部分資源都沒有征稅，且采用定額稅率。

落后地區大多屬于資源豐富的地區，但長期的資源開發并沒有使資源產地受益。落后地區中開發和生產出來的資源產品運到東南沿海經濟發達地區進行加工、出口，資源產地并沒有得到資源的附加值，輸出資源的價值被大量地轉移到了東部，中西部的資源優勢未能轉化為財政收入優勢。

應適度授權地方政府在一定幅度內調高資源稅稅率，并將地方對礦產資源產品征收的基金等納入資源稅，增加的稅收收入歸地方財政使用，增加的稅負通過資源性產品價格的提高轉嫁到資源加工和使用環節。這樣不僅可以使中西部資源豐富地區獲得較多財力促進經濟增長，還具有節約資源防止浪費的意義。

2.調整部分稅種的分成比例

一是適當提高增值稅的地方分成比例，考慮到西部地區的經濟發展水平和產業狀況，應適當提高西部的分享比例，在25%的基礎上做適當提高，增強西部地區財力，促進西部地區經濟發展。二是將消費稅由中央稅改為共享稅。若長期實行單一的中央稅制，由于缺乏利益驅動，會削弱地方的積極性，而且考慮某些應納消費稅的行業(如煙、酒)等對西部地區某些省區來說是支柱產業，因此應將消費稅改為中央、地方共享稅，制定合理的分成比例。三是將證券交易印花稅由中央和上海、深圳分成改為按各地區證券交易機構交易額在各地分成或由證券交易機構代扣代繳，以鼓勵中西部地區加強證券管理、促進資本市場發展和資金融通。

3.調整稅收優惠政策——縮小地區經濟差距的當務之急

地區導向的稅收優惠加大了地區經濟差距，產業導向稅收優惠過于簡單，不利于產業結構的優化，首先，現行涉外稅收優惠政策呈階梯型，地區差異過大，阻礙了外資的均衡流動，從而進一步擴大了東部與中西部的經濟發展差距，不利于國家總體經濟目標的實現。其次，從產業導向看，稅收優惠政策只對農、林、牧等幾個行業的特殊優惠進行了粗線條的規定，對其他行業則不分產業性質，一律實行優惠政策，使產業導向模糊，從而助長了外資的投機性，使投資傾向于規模小、見效快、勞動密集型的行業，而能源、交通、高科技等瓶頸產業的投資比重明顯偏低，這不但與我國產業政策的要求不符，而且加劇了產業結構的不平衡。

筆者建議應改善稅收政策的傾向效果，稅收應以產業優惠為主。將目前的稅收優惠以企業經濟性質、資金資源和地區特征為主轉變為產業傾斜，以配合國家產業政策，優化全國產業結構，推動中西部地區經濟發展。我國產業政策的重心在于基礎設施、交通運輸、郵電通訊、能源和原材料工業等，為鼓勵其發展應給予所得稅減免，稅基計算采用加速折舊和再投資返還更能體現產業政策。這些行業正是中西部地區比較薄弱的或是資源優勢產業，產業傾斜在這種意義上實際上是地區傾斜。同時，允許各級政府運用財政返還辦法實施優惠，把稅收優惠放到實施產業政策上，實行投資性、資源開發性減免稅，保證投資者較快收回資本和向國家鼓勵發展的部門投資。進口稅優惠僅限于基礎產業、基礎設施和高新技術產業所需設備的進口。

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