我國證券監管現狀及路徑選擇淺析

1997年中央金融工作會議以來，我國逐步建立了全國統一集中的證券監管體制，初步形成了以《公司法》和《證券法》為核心，以行政法規為補充，以部門規章為主體的證券期貨法律法規體系；完善了三級稽查體系，加大了監管執法的力度，規范了證券市場行為，較好地保護了廣大投資者利益。但是，我們也必須清醒地看到，由于我國證券市場發展畢竟只有10年多一點的時間，市場本身的發育水平、法律法規本身完善及相關的規章制度健全均需要一個過程；監管手段不足，執法權限不夠，監管力量和水平也有待充實和提高；再加上整個經濟體制正處于轉軌階段，證券業的理念創新、制度創新和技術創新層出不窮等原因，我國的證券監管工作還有許多需要加強和改進的地方，本文擬就此進行探討。

一、中國證券市場監管體制現狀

目前我國證券市場實行的是集中統一的監管體系，即以政府監管為主導，集中監管和市場自律相結合的市場監管框架。

1.監管主體

1998年國務院批準了中國證監會的職能、內部機構和人員編制的“三定”方案，確定了證監會是國務院直屬機構，負責主管全國證券期貨市場。根據該方案，證監會將建立集中統一的證券期貨監管體系，按規定在全國各地設立派出監管機構并實行垂直管理，加強對證券期貨業的監管，提高信息披露質量，化解證券期貨市場風險，維護市場穩定。但是現實中，我國監管主體存在著多元化現象，主管部門之間關系較為復雜和不協調。

2.自律組織

自律組織是資本市場監管體系中不可或缺的一個重要組成部分。自律組織有兩種形式，即社會性的監督組織和行業自律。社會性監督組織包括注冊會計師及會計師事務所、律師及律師事務所、審計師及審計師事務所等證券業中介服務機構。它們在中國證監會確認從事證券相關業務的資格后，依據國家的法律法規對證券發行企業的財務報告、資產評估報告、招股說明書和法律意見書進行審核簽證，實施社會監督并承擔相應的責任。行業自律包括兩方面：一是證券交易所的場內自律。證券交易所對其會員在交易所內的交易實施監管，同時對上市公司和證券商會員的監管也起著重要的作用。二是場外交易的自律。“中國證券業協會”是經中國人民銀行批準成立的，隨后又由證監會給予資格認定，并經民政部核準登記的全國性證券業自律管理組織，通過制定和執行行業性的自律制度，監管證券場外交易，保證場外交易的公平與規范。

3.監管法規體系

1998年以前我國證券市場和監管是通過一系列的行政規定，包括全國性的行政法規和地方性法規進行的。1998年《中華人民共和國證券法》獲得全國人民代表大會通過，并標志著我國證券市場依法治市進入一個嶄新的階段。《證券法》和《公司法》作為我國證券市場監管的法律基礎，和其他證券管理法規共同構成我國證券市場監管法規體系。

二、現行監管體制存在主要問題分析

1.證券監管仍以行政干預為主，缺乏市場化的調控手段

我國現行的證券監管體制屬于集中型監管模式，在市場經濟條件下，用行政手段進行監管，違反了市場運作規律，具有很強的隨意性，容易給市場帶來嚴重危害，同時也阻礙了我國證券市場的市場化進程。由于監管部門對應由市場決定的事情介入過深，以致越管越細，越管越難，越管越死；而對政府應當管好的事情卻未能管好，導致各種違法違規現象泛濫。

2.市場自律管理軟弱

證券自律組織能靈活、高效、低成本地處理證券市場問題，能較好地補充政府監管的不足，完善證券監管體制。目前我國證券自律組織的建設還存在許多不足：自律組織不健全，機構形同虛設，證券業協會對會員缺乏約束力，尚不能承擔自我管理的任務；證券自律主體行為缺乏健全性和規范性；證券交易所作為監管主體的地位尚不夠獨立，監管權力有限，其一線監管作用未得到有效發揮。致使自律組織難以發揮其應有的職能作用，使許多本應由市場進行的自律管理轉由政府管理，導致市場和企業過分依賴政府。

3.監管理念與市場要求存在偏差

監管理念確定的好壞、準確與否從根源上直接決定著監管工作的效率。對比現行國際監管理念，我國證券市場與之距離甚遠。中國的證券市場發軔于計劃經濟時期。由于證券市場在發展初期階段肩負著完成經濟體制改革的時代重任，因此，對證券市場的監管也是循著一條為經濟體制改革服務的路徑而進行的，在“計劃”和“市場”的權衡中，計劃占了明顯的上風，以至于在一段較長時期內，“有計劃的證券市場”成為中國證券市場的最大特色。進入90年代，國有企業改革脫困的任務日趨繁重，證券市場由此變成了國有企業改革脫困的基本平臺，證券市場的監管理念隨之也轉移到為國企脫困鳴鑼開道上來，這種狀況一直延續到21世紀。這種不正確的監管理念影響了中國證券市場的發展，也為監管機構監管權的有效行使設置了障礙。

4.證券市場監管法律有待完善

證券監管的相關法律不完善，給依法治市帶來了一定的困難。《證券法》雖然已經出臺并生效，但其中還存在著不完善的地方。另外與《證券法》相關的《公司法》也存在著可操作性不強的問題。例如：《證券法》規定禁止操縱市場、內幕交易和欺詐客戶，違反者處以罰款、警告和停止資格，構成犯罪的要依法判刑，而沒有對投資者造成損失進行民事賠償的條款。在此種法律框架下，上市公司、中介機構違規違法后，大多只受到行政處罰，投資者的損失無法挽回，投資者成為最大的受害者。可以說，現有的法律在保護由于被欺詐而遭受損失的投資者利益方面還相當薄弱。

三、監管權有效行使的路徑選擇

1.樹立科學監管理念

“監管理念是證券市場發展的靈魂，它制約著證券市場的定位、發展的方向、內容、速度，甚至監管者的行為規范”，“正確的監管理念，反映了監管者對證券市場基本功能和作用的認識、決定著證券市場的制度建設和隨之采用的監管政策”。當前我國證券監管必須樹立科學發展觀和符合時代要求的現代化監管理念：證券監管不但要促進并提高市場效率，而且要維護市場公平；不但要促進國有資產保值增值和效益更大化，而且要提高市場整體誠信水平，保護投資者的合法權益，特別是廣大中小投資者的合法權益；不但要通過改善證券監管實現證券市場的規范，而且要通過放松管制推動證券市場的發展。

2.建立健全證券市場監督法律體系

除了目前正在執行的《證券法》、《公司法》等以外，還應制定其他相關市場監管法律，完善證券市場監管法律體系。一是應抓緊制定《證券市場監管法》，彌補《證券法》在市場監管操作上的程序、方法、處罰等方面的空白，加強在監管政策制定程序、監管政策實施程序、處罰的對象和程序的規定。二是應制定《證券監管機構管理規定》，明確證券監管機關的機構設置、職能界定、人員配備、工作范圍等，從法規上進一步規范各機構的權力與責任。三是同此相近的競爭法、公司法、稅法等經濟法規也應出臺或改善其不合理的部分。四是應盡快建立民事賠償制度，以保護投資者的利益。

3.深化市場經濟自由性的理念，減少政府對市場的操縱

證券市場的基本功能是優化資源配置，即產權明晰的經濟主體通過充分的競爭來決定價格，在價格的引導下實現資源的最優配置。因此政府監管的立足點應放在維護市場的“三公”原則上，即公開、公平、公正，而不應為了所謂控制風險，不時出臺一些政策，影響市場的正常運行。政府對市場的直接參與，陡增了市場的不確定性，實際上是額外增加了市場的風險性，也會傷害市場參與者的信心。

4.加強自律管理，發揮行業自律組織對監管工作的輔助作用

明確規定中國證券業協會與地方證券業協會的關系。所有證券經營機構必須加入中國證券業協會和地方證券業協會，所有會員單位必須自覺接受中國證券業協會和當地證券業協會的自律管理。同時，賦予中國證券業協會和地方證券業協會對違反法律、行政法規以及自律性原則的會員進行調查和處罰，對會員之間的糾紛進行調解仲裁，取消違反法律法規和自律性規則的從業人員的從業資格等權限。此外，要強化協會在維護市場公平競爭方面的作用，明確協會有權對破壞市場公平競爭秩序的會員進行處罰(包括警告、通報批評、責令改正、取消當事人或負責人從業資格)。

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