確立財產權是法律改革的核心

自1978年至2004年，中國進行了系統的法律改革，初步形成了較為完備的法律體系和架構。我們認為，中國1978年至2004年的法律改革是圍繞著確立和保護私有財產權來進行的。私法領域的改革確立了私法財產權，公法領域的改革確立了公法財產權。私法財產權和公法財產權的結合構成了完整意義上的私有財產權制度。2004年通過的憲法第22條修正案同時規定了私法財產權和公法財產權，是對中國25年法律改革的概括和總結。

本文所說私法財產權是指可以與權利人的人格、身份相分離并具有財產價值的權利，公法財產權是指私人財產相對國家權力具有不可侵犯性，意味著個人相對于國家的否定性自由。前者的基本宗旨是保護私有財產的經濟價值，后者的基本宗旨是保障個人擁有和使用私有財產的經濟過程不受國家政治權力的任意侵犯，即私有財產對國家政治權力享有否定性的自由。私法財產權和公法財產權的結合構成一國法律架構下完整意義上的私有財產權制度。

一、確立私法財產權的私法立法

法律史的常識告訴我們，私有財產權最早是在私法中獲得保護的，它的基本內涵也首先是私法意義上的。以確認和保護財產權為中心的中國1978年至2004年的法律改革，也是從私法改革開始的。

最早的私法立法，是1980年五屆人大三次會議通過的《婚姻法》，該法規定了男女雙方在家庭關系中和離婚時的私有財產規則。關于婚姻家庭中的財產規則，1985年六屆人大三次會議還通過了《繼承法》，規定了個人合法財產的遺產分割規則。

1981年五屆人大四次會議通過了基本性質是私法的《經濟合同法》。這部法律確認了企業法人之間財產協議流轉的合法性，一定程度上擺脫了計劃經濟時期國家政治權力對財產流轉的絕對支配權。當然，《經濟合同法》也不可避免地具有一定程度上的公法性質。因為在1980年代初國家剛開始進行經濟體制改革的背景下，國家政治權力還不可能完全退出財產流轉過程，因而該法也同時規定了經濟合同“必須符合國家政策和計劃”的內容，在合同的訂立、履行、變更、解除和承擔違約責任等方面行政權力也都有介入。即使經過1993年八屆人大三次會議對《經濟合同法》進行的修改，雖然已經基本取消了計劃經濟的內容，但仍保留了企業應當根據國家指令性計劃簽訂經濟合同和國家對經濟合同實行行政管理等公法內容。1985、1987年制定的《涉外經濟合同法》和《技術合同法》，則分別規定了涉外經濟領域和技術領域財產轉讓的基本法律規則。

與此同時，我國還開始了作為私法重要內容和組成部分的知識產權法的立法工作。先后于1982年、1984年和1990年制定了《商標法》《專利法》《著作權法》知識產權保護方面的三部主要法律。規定和確認了企業、事業單位和個體工商業者可以依法獲得商標專用權，規定企業和個人可以依法獲得發明、實用新型和外觀設計的專利權，確認和保護文學、藝術和科學作品作者的著作權。

在《經濟合同法》、《商標法》等民事單行法制定的同時，1986年六屆人大四次會議通過了《民法通則》，較為完整地規定了私法上的財產權，包括財產所有權、與財產所有權有關的財產權、債權和知識產權，確立了我國私法領域基本的財產規則。這是我國目前保護私有財產權的基本法律。尤其需要指出的是，《民法通則》第121條規定了民事權利（主要是財產權）對國家權力的效力，從而間接地規定了公法財產權。

1990年代、尤其是1992年確立了市場經濟體制目標以后，我國的私法立法和改革進程加快。1995年制定《擔保法》，規定了保證、抵押、質押、留置、定金五種確保財產權在私法主體之間安全、順利流轉的擔保制度。1999年制定了統一的《合同法》，充分體現了市場經濟對契約自由的要求，行政權力完全退出了屬于私法自治范疇的財產流轉過程。財產權成為獨立于國家政治權力而存在的“私人”財產權。2002年制定了保護農民的土地承包經營權的《農村土地承包法》。

除了這些私法法律之外，1982年五屆人大常委會第二十二次會議通過了《民事訴訟法（試行）》，為私人針對民事活動中的財產糾紛尋求司法救濟保護自己的私有財產權提供了法律依據。1991年七屆人大四次會議通過的《民事訴訟法》則進一步完善了這種救濟途徑。

以上就是我國自改革開放以來所制定的主要私法法律，保護靜態歸屬和動態流轉中的私有財產權的經濟價值是其基本宗旨。

二、確立公法財產權的公法立法

除了私法立法保護私有財產權之外，在1978年至2004年期間，我國在公法立法方面也取得了顯著的成就，逐漸形成了防范國家權力侵犯私有財產的公法財產權體系。主要表現在：

1.稅收立法明確規定針對國家征稅權的財產權

對公法意義上的財產權做出最明確規定的法律，應該是1980年五屆人大三次會議通過的《中外合資經營企業所得稅法》和《個人所得稅法》，這兩部法律規定了針對國家征稅權的財產權。在稅法領域，1981年五屆人大四次會議還通過了《外國企業所得稅法》。尤為重要的是，1992年七屆人大常委會第二十七次會議通過了《稅收征收管理法》，從法律程序上嚴格規制了國家征稅權，保障了私有財產權。除此之外，國務院根據全國人大的授權和《立法法》的規定制定了增值稅、營業稅等20多個稅收行政法規，但是，這些稅收行政法規違背了“私人財產法律保留”的憲法財產權的基本意旨，只是政府征稅的法律工具，并非保護私有財產權的法律保障。

2.行政立法對公法財產權的立法規定和程序保障

在2004年修憲之前，對公法財產權完整地立法加以規定并提供嚴格的法律程序來加以保障的，除了稅收立法之外，就是以《行政訴訟法》為核心的行政立法。1989年七屆人大二次會議通過《行政訴訟法》，為受到行政權力侵犯的公民、法人等的私有財產權提供了司法救濟，該法第9章還專門規定了行政侵權賠償責任，這是繼《民法通則》第121條規定國家侵權責任之后對國家賠償責任的又一次規定。1994年，八屆人大常委會第七次會議通過《國家賠償法》，全面規定了侵犯財產權的行政賠償和刑事賠償。1996年八屆人大四次會議通過《行政處罰法》，將罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照設定為幾類法定行政處罰方式，這些都是否定意義上的公法財產權；《行政處罰法》就行政處罰種類的設定權限和處罰程序所作的具體規定則是對這種否定意義上的公法財產權的保障。1990年國務院制定的《行政復議條例》和1999年九屆人大常委會第九次會議廢止《行政復議條例》而制定的《行政復議法》，為公法財產權提供了準司法程序的保障。2003年十屆人大常委會第四次會議通過的《行政許可法》第7條和第8條分別規定了行政許可中的損害賠償請求權和行政許可信賴保護原則，這是對行政許可中的公法財產權的保護。

正在制定中的《行政強制法》和《行政程序法》的基本立法目的也是為了保障私有財產權不受政府行政權力的任意侵犯。

三、結論

綜上所述，中國1978年至2004年的法律改革是以財產權為主線進行的，分別確立了私法財產權和公法財產權。私法改革圍繞著私有財產進行，確立了私法財產權，其目的在于確保個人和法人根據自己的意愿使用、支配和享用自己的私有財產，從而基本形成了一個私法自治空間。公法改革保障私有財產不受國家權力的任意侵犯，確立了公法財產權，其目的在于保障個人擁有和使用私有財產的經濟過程不受國家政治權力的任意侵犯。

2004年十屆人大二次會議通過的憲法第22條修正案同時規定了私法意義上的私有財產權和公法意義上的私有財產權。在第一款規定“公民的合法的私有財產不受侵犯”的基礎上，第二款規定“國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權”，這是國家權力對私法財產權的確認和保護；第三款規定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定依照對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償”，這一征收和補償條款則是對公法財產權的憲法保障。綜合憲法第22條修正案的三款內容來分析，第一款所規定的“公民的合法的私有財產不受侵犯”是包含兩層含義的：一是公民的合法的私有財產不受其他公民和法人的侵犯，二是公民的合法的私有財產不受國家權力的侵犯。前者是私法財產權，后者是公法財產權。私法財產權和公法財產權的結合構成了完整意義上的私有財產權制度。

雖然憲法第22條修正案對公法意義上的憲法財產權規定的并不完整，但是，這并不妨礙我們得出如下基本結論：中國1978年至2004年進行的法律改革是以確立和保障私有財產權為基本內容的，憲法第22條修正案是對這一法律改革過程及其成果的概括和總結。

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