農民工社會保障問題的對策選擇

[摘要] 農民工是我國制度變遷和社會轉型過程中出現的特殊社會群體，由于多種因素制約，農民工社會保障缺失現象十分嚴重，普遍存在著社會保障供給結構單一與需求結構多樣性的矛盾、農民工收入水平低與社會保障高費率的矛盾、農民工高流動性與社會保障省際統籌的矛盾等諸多問題。要通過調整社會保障的供給結構、設計差別社會保障制度、促進社會保障省際轉移等方式加以解決，最終形成城鄉一體化的社會保障體系。

[關鍵詞] 農民工 社會保障 問題 對策

農民工是指具有農村戶口卻在城鎮務工的勞動者， 是介于農民與工人之間的一個特殊社會階層， 是我國制度變遷與社會轉型期間出現的特殊社會群體。農民工的出現并迅速壯大，為中國城鎮經濟社會的發展做出了突出貢獻。但是，由于多種因素的影響，目前他們仍被排斥在城市社會保障體系之外，本文將針對目前農民工社會保障存在的問題及其原因進行分析，并尋找解決問題的對策。

一、農民工社會保障缺失的現狀

1.農民工普遍缺乏社會保險

現代社會保障制度的核心是社會保險，包括養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險和生育保險。由于農民工從事的工作具有臟、累、險、重的特點，所以決定了他們面臨的首要風險是工傷事故;其次是疾病風險;再次是失業風險;最后是養老風險。但是目前我國絕大多數的農民工缺乏相應的社會保險。

（1）農民工缺乏工傷保險

農民工大多在建筑工地、礦山、運輸等部門工作，一些企業由于片面追求發展速度和利潤增長指標，忽視安全生產管理工作，產生大量事故隱患和不安全因素，導致工傷事故屢屢發生。另外，農民工在職業活動中，還會因接觸粉塵、放射性物質和其他有毒、有害物質等因素引起職業病。而大多數企業為了追求收益最大化，并不為外來的農民工提供工傷保險。

（2）農民工缺乏醫療保險

多數企業的農民工勞動保護條件差，工作環境惡劣，經常加班加點，幾乎沒有休息日，嚴重損害身體健康，患病者數量不斷增加。很多農民工在務工期間生過病，但由于沒有醫療保險，他們通常不去醫院看病，而是自己買點藥解決;遇到患大病重病時，看病支出的醫療費絕大部分也只能靠自費，用人單位為他們支付的費用極其有限。

（3）農民工缺乏失業保險

城市居民在失業期間，享有失業保險，但農民工由于不是城鎮職工，不享有失業補助。據不完全調查，約有三分之一的農民工在城市里有過失業的經歷，失業時間長短不一，在失業期間，他們多數是靠自己過去的積蓄生活，或者向親戚朋友借錢生活，也有一小部分人不得不離開城市返回家鄉，沒有人得到就業單位或地方政府組織的幫助。

（4）農民工缺乏老年保險

農民工以中青年為主，養老保險的現實需要性不強。很多用人單位以辦理養老保險手續復雜，交納保險金會削減當前收入等為借口，拒絕為農民工辦理養老保險。農民工本身由于對養老保險的認識不足，要求企業辦理養老保險會降低就業機會等因素的制約，對養老保險的要求不高。所以，大部分農民工目前仍游離于城鎮養老保障之外。

2.農民工缺乏社會救助和社會福利

我國目前非繳費性的社會救助、社會福利項目都是基于戶籍制度建立和運行的，農民工由于沒有城鎮戶籍而無法獲得城鎮的社會救助和社會福利。在最低生活保障方面， 《城市居民最低生活保障條例》將沒有城市戶口的農民工群體排斥在外；社會福利方面，農民工子女由于沒有城市戶口在城市就學要交很高的一筆借讀費；住房福利方面，《城鎮最低收入家庭廉租住房管理辦法》的適用對象也限于城鎮最低收入家庭，而將農民工群體排斥在外。從整體來說，農民工在城鎮獲得的社會救助、社會福利非常有限，非繳費性的社會救助和社會福利項目缺失。

二、農民工社會保障存在的問題

1.社會保障供給結構與需求結構的矛盾

目前為農民工提供的社會保障項目中，較多的是需要繳費的社會保險項目，而大多數農民工由于收入低、工作穩定性差，更需要由財政轉移支付形成的社會救助和社會福利等項目，當前這些保障項目普遍存在供給不足的問題。

現行社會保障政策更注重農民工的社會養老保險項目，養老保險的給付資格是建立在長期繳納養老保險金的基礎之上的，而連續繳納養老保險金對于經常處于時而就業、時而失業的狀態農民工來說存在一定程度的困難。相反，他們更關心的是工傷、醫療、失業等在勞動過程中提供保障的項目。

2.農民工收入水平偏低與社會保險高費率的矛盾

20世紀90年代后半期以來，隨著“統賬結合”的養老保險制度的逐漸確立，我國社會養老保險資金籌集模式開始由現收現付型向部分積累型轉變。但是在轉軌過程中，由于多種因素的制約，造成政府無法承擔高額的轉軌成本，甚至采取提高當期參保人員繳費水平的方式來消化轉軌成本，致使繳費能力有限的農民工面對高費率望而卻步。

3.農民工高流動性與社會保險省際統籌的矛盾

農民工就業的最大特點就是高流動性，而我國實施的社會保險政策基本上是由省際統籌。農民工在不同省份的城市間流動時，面對繁瑣的轉移手續，多數人選擇退保。另外，由于各地經濟發展的不均衡，只有發達地區建立了農民工社會養老保險制度，所以當農民工轉移到經濟欠發達地區就業時，由于沒有相關政策進行銜接，退保也成了農民工的惟一選擇。再有，當農民工選擇離開城市，返回家鄉務農時，原來的社會養老保險計劃也無法接續，不得不選擇退保。

4.農民工短工齡與社會保險長遠性的矛盾

農民工進城就業，普遍存在著就業年限短的特點，他們中絕大多數人在城鎮中工作不會超過十年。而我國現行的養老保險制度中規定要想獲得養老保險，必須連續繳納養老保險金十五年以上，這就使許多農民工參加養老保險的積極性不高。另外，社會成員要領取養老保險金，年齡必須達到法定退休年齡，這對目前年齡普遍在三十歲以下的年輕農民工群體來說是遙遠將來的事情，存在很多不確定性。

三、完善農民工社會保障的對策選擇

農民工社會保障既不屬于城鎮社會保障，也不完全等同于農村社會保障。鑒于其特殊性， 我們既不能套用城鎮社會保障模式，也不能完全套用農村社會保障模式， 而應從農民工的現實狀況出發來確定。其基本目標應該是：以保障農民工的基本生活為出發點， 建立包括工傷、醫療、失業、養老保險等在內的低水平， 全方位， 不遺漏的多層次的農民工社會保障制度， 再通過各層次之間的融合，最終建立城鄉高度統一化、社會化、法制化、規范化的社會保障制度。

1.調整社會保障項目的供給結構

針對目前農民工社會保障體系中缺乏社會救助和社會福利的現狀，調整政策取向，盡量滿足農民工的基本生活需要。首先，可以由政府出面建立公益勞動組織，由財政給予支持， 為暫時失去工作的農民工提供有償的公共服務型勞動崗位，為農民工提供滿足其最低生活需要的工資或食物和用品，直到他們找到工作為止，這實際上是面向農民工建立的一種特殊的最低生活保障機制。其次，對農民工子女在城鎮學習，可以與城鎮職工子女享受相同的待遇，有條件的地區還可以減免農民工子女的學雜費。在社會保險方面，可根據農民工的實際情況，按照工傷保險、醫療保險、養老保險的次序，逐步建立健全多層次、廣覆蓋的社會保險體系，適應農民工社會保障需求多樣化的需要。

2.設計差別社會保障制度

農民工數量龐大， 流動性極強， 收入水平差距懸殊， 建立統一的農民工社會保障制度顯然不合適， 而應該根據農民工的實際情況，建立分層次的農民工社會保障制度。首先，對在城鎮有比較穩定的職業且已經就業時間較長的農民工，應將其納入城鎮職工社會保障體系，實行與城鎮職工相同的社會統籌與個人賬戶相結合的社會保障制度。其次，對短期在城鎮就業，到了一定年齡返回農村的農民工，則可設計一種過渡方案，根據其收入狀況，設計差別繳費率，任其自由選擇，并建立個人賬戶。用人單位根據農民工所選擇的繳費率，為其繳納相應檔次的保險金。農民工如果離開工作崗位，可將個人賬戶及基金轉入其居住地的社會保障部門，實行專戶管理。最后，對農閑時到城鎮打臨時工， 農忙時返鄉務農的農民工，可納入相應的農村社會保障制度內，進行統一管理。差別社會保障制度的建立，有效地解決了農民工收入低與目前社會保險高費率之間的矛盾。

3.完善社會保險賬戶轉移制度

目前，我國大多數農民工就業具有不穩定性，他們經常在不同企業、不同城市、不同地區、甚至城鄉之間往返流動，而我國現行的社會保險政策基本上是省際統籌，保險金不能在不同省份及城鄉間進行自由轉移，所以迫切需要完善社會保險賬戶轉移制度。通過建立全國統一的、權威的農民工社會保障管理機構，成立有財政、人事、民政、勞動等部門共同參加的農民工社會保障委員會， 負責制定農民工社會保障制度的規劃、收費標準、支付標準、實施辦法， 監督檢查社會保障基金的征收、管理、經營和使用情況， 策劃保障基金的保值、增值。在此基礎上，可以組建農民工社會保障管理局，專門負責按農民工社會保障委員會規定的制度、標準收繳和支付農民工社會保障基金，并形成確保農民工社會保障關系能夠在城鄉之間、地區之間轉移的管理模式。

4.探索城鄉一體化的社會保障制度

現行的社會保障制度是建立在戶籍基礎之上的，農民工由于不具有城鎮戶口，被排斥于城鎮社會保障體系之外。而廢除原有的戶籍制度又不是在短期內可以實現的，所以必須進行階段性過渡。目前有兩方法可供選擇：第一，通過戶籍變更，改變農民工的農民身份， 吸納農民工進入城鎮社會保障網絡。這是在承認并保留了由現存戶籍制度所帶來的城鄉二元分割以及由此帶來的城鄉居民在就業、住房、醫療等各方面差別的前提下，通過改變農民工的戶籍身份，使其成為城鎮居民，從而進入城鎮社會保障系統。第二，通過擴大城鎮社會保障體系的覆蓋面，將已在城鎮就業的農民工直接納入。這種途徑以同工同權作為基本出發點，繞過了制約當前農村戶口人員的戶籍壁壘，無論戶籍制度今后發生怎樣的變化，而以就業形式作為標準，以居住地為原則，在同一企業，無論你是農民工還是城鎮職工，享有相同的社會保障待遇。從長遠看，這是一種符合市場經濟要求的方式，既有利于全國統一的勞動力市場的形成，也有利于打破城鄉壁壘。最終，可以將農民工社會保障與農村社會保障進行有效銜接，形成城鄉一體化的社會保障體系，解決農民工因在城鎮就業時間短，而不愿參加養老保險的問題。

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