從國際戰略環境影響評價的發展反思我國的環境影響評價制度

[摘要] 《中華人民共和國環境影響評價法》的頒布實施是我國環保工作的積極成果。進一步研究戰略環境影響評價是完全必要的。在闡明戰略環境影響評價的含義和研究國際戰略環境影響評價制度的基礎上，為建立完善我國戰略環境影響評價制度提出有益的建議。

[關鍵詞] 戰略環境影響評價 建議

自《中華人民共和國環境影響評價法》正式開始實施后，我國原來只單純針對建設項目進行的環境影響評價，擴大到對發展規劃等戰略性活動進行環境影響評價，我國的環境影響評價制度將由此向全局性的戰略環評方向逐步展開。然而，從理論探討的角度而言，該法的實施還只是為理論研究提供了一個更加現實、具體的平臺，因而我們還完全有必要進一步認識戰略環境影響評價的含義，借鑒發達國家的比較成功的做法，以促進并保證戰略環境影響評價制度在我國的有效實施。

一、戰略環境影響評價(SEIA)的基本含義

戰略環境評價這一術語在國內外學術界出現是在本世紀90年代以后。眾多不同領域內的學者從各自的角度展開了對戰略環境影響評價含義的認識：

有的學者認為，戰略環境影響評價(Strategy Environmental Impact Assessment即SEIA)是指對政策、計劃或規劃及其替代方案的環境影響進行正式的、系統的和綜合的評價過程。

有的學者從環境經濟學的視角出發認為，戰略環境影響評價(SEIA)是指對政策(policy)、計劃(plan)、規劃(program)(簡稱3P)及其替代方案的環境影響進行系統的和綜合的評價過程。

有的學者認為，戰略環境影響評價是對規劃環境影響評價、區域環境影響評價、環境累積評價、總體環境評價等概念所進行的高度概括。

根據我國權威的環境法學學者的觀點，戰略環境評價，也叫宏觀活動的環境影響評價，是指進行某項重大活動(如經濟發展政策、規劃，重大經濟開發計劃等)之前，事先對該活動可能給環境帶來的影響進行評價，由法定評價主體依照法定程序對法律規定范圍內的有關經濟發展的政策、規劃、計劃等戰略活動及其替代方案的環境影響進行正式的、系統的和綜合的評價，查明或判定該擬議進行的活動是否符合我國環境資源保護的要求，并在此基礎上，提出該活動是否可以實施的建議或結論，或者在諸替代方案中選出經濟上可行、對環境的不利影響最小的實施方案，并對可能產生的環境影響提供或設計可行的預防、補救措施。

二、國外發達國家戰略環境影響評價制度的發展

1.美國的戰略環境影響評價制度的發展

美國戰略環境影響評價制度的主要法律依據是《1969年國家環境政策法》及其后的修正案和美國國家環境質量委員會（Council on Environmental Quality，CEQ）制定的《關于實施國家環境政策法程序的條例》即《CEQ條例》。

戰后，根源于片面、局部的調整保護方法不能制止環境質量繼續惡化，必須尋找一種全面的，整體的方法對待環境問題的緣故，產生了美國的《國家環境政策法》，也產生了貫徹“預防為主”原則的環境影響評價制度。到1970年代末美國絕大多數州相繼建立了各種形式的環境影響評價制度，美國的環境質量委員會在1978 年指出，所謂的政府行為包括了政府政策、規劃、計劃。此后，聯邦政府許多部門（如能源部）開始考慮將環境評價結合到部門的發展規劃中，尤其是房屋與城市開發部在1981年編制了《區域環境影響評價指南》，旨在幫助評價在大城市范圍內的開發或再開發及其可選方案的環境影響；加利福尼亞州在1986年通過了《加利福尼亞環境質量法》（CEQA），要求將環境影響評價的范圍從項目拓展到政府的決策、規劃和計劃。1997年紐約州還制定了專門的《環境質量評價法》

美國《國家環境政策法》規定環境影響報告書的內容包括：(1)擬議行動的環境影響；(2)實施該擬議行動不可避免地會產生的對環境的負面影響；(3)擬議行動的替代方案；(4)對人類環境的短期利用的地方利益與維持和提高其長期生產力之間的關系；(5)實施該行為所可能引起的任何無法恢復和無法補救的耗損等。

CEQ條例規定，環境影響報告書，應以比較的形式陳述擬議行動及其替代方案的環境影響，從而清楚地闡明問題的含意并為決策者和公眾的選擇提供明確的依據。替代方案又分為基本替代方案(Primary Alernative)、二等替代方案(Secondary Alternative)和推遲行動，對替代方案的特別重視和對補救措施的要求是美國環境影響評價報告書的一個突出特點。

2.國外其他國家戰略環境評價制度的進展

20世紀80年代末，由于認識到單個建設項目環境影響評價的不足，開始將環境影響評價的應用擴展到政策層次；戰略環境評價應運而生，并開始得到世界范圍的廣泛接受，許多國家和地區制定了相應的法律法規和實施導則。

荷蘭在1987年建立了法定的SEA制度，要求對廢棄物管理、飲水供應、能源與電力供應、土地利用規劃等進行環境影響評價；1989年，荷蘭修改了《國家環境政策規劃》，規定了荷蘭到20世紀末的環境戰略，這個《規劃》的宗旨就是要求對所有可能引起環境變化的政策、規劃和計劃作SEA。

新西蘭1991年制定的《資源管理法》規定了兩類環境評價，一是政策和規劃的環境評價，另一是資源開發許可的環境評價。作為環境評價對象的政策和規劃包括三個層次：一是中央政府制定的不同領域的國家政策報告；二是各地區政府制定的地區政策報告；三是各地方政府，包括區和市制定的區域規劃。

1995年，加拿大頒布了《環境評價法》，對環境評價做出了全面的規定，其中也包括戰略環境影響評價。1999年，加拿大還發布了《政策、規劃和計劃提案環境評價內閣指令》，它適用于提交各個部長和內閣批準并在實施過程中可能產生顯著影響（包括有利和不利）的政策、規劃和計劃提案，該指令明確將政策、規劃和計劃提案的環境評價稱為“戰略環境評價”。

俄羅斯總統1995年11月23日公布的 《俄羅斯聯邦生態鑒定法》，將生態鑒定的對象規定得十分廣泛：將實施后可能對自然環境造成不良影響的俄羅斯聯邦各種規范和非規范性法律草案，須經俄羅斯聯邦國家權力機關核準的，作為預測俄羅斯聯邦生產力發展和布局依據的各種材料等，都必須進行生態鑒定。

歐盟1996年提出《特定規劃和計劃環境評價指令》的議案，要求成員國在批準或采納一項規劃和計劃之前應對其潛在的環境影響進行充分的分析、論證和評價，并提交公眾審議，而且該指令對哪些規劃和計劃應當進行評價以及評價的內容和程序都作了規定。尤其值得注意的是1997年4月歐盟（EC）發布了戰略環境評價導則（草稿）《Draft Directive on SEA》，并要求其成員國最遲在1999年底以前執行。

三、完善我國戰略環境影響評價制度的建議

1.完善公眾參與制度

國家進行環境管理和監督，必須依靠廣泛的社會支持，依靠公民和社會團體的積極參與。公眾參與在美國戰略環評的各個階段中是十分普遍的，相比之下，我國目前的公眾參與戰略環境影響評價的制度尚需進一步完善。

(1)環境知情權是公眾行使環境決策參與權的基礎，所以應該建立信息適度公開制度。依法必須進行環境影響評價的國家機關，應當通過適當的形式向公民、其他社會團體以及國家機關、企業和組織發布與該環境影響評價活動有關的信息，滿足公眾“知情”的需要。

(2)應該將評價者和決策者對公眾意見的反饋措施具體化。如美國CEQ條例中對公眾參與意見的反饋有非常詳細的規定。即主辦機關在準備最后的環境影響評價報告書時應考慮來自個人或集體的意見，并且采取以下一種或多種手段予以積極回應：第一，修正可選擇方案，包括原方案；第二，制定和評估原先未加認真考慮的方案；第三，補充、改進和修正原先的分析；第四，作出事實資料上的修正；第五，解釋所提意見因何不加采用。我國可以借鑒這種制度，建立具體的公眾意見反饋制度，細化跟蹤評價制度，這樣才利于公眾對于他們意見的處理、采納、實施情況的監督，從而確立一種良性互動的環境保護機制。

(3)逐步擴大依法可以參與環境影響評價的公眾數量和范圍，一方面，應該逐漸賦予廣大的環境保護群眾性組織，和雖然未組織起來但十分熱心公益性環保事業的民眾的參與主體地位和相應的權利；另一方面，逐步擴展戰略環境影響評價對各級各類政策的適用范圍，使公眾參與的對象范圍漸次達到滿足其行使環境民主權利，維護自身環境利益的需要。

2.漸次擴展我國戰略環境影響評價的范圍

參考國外多數國家在戰略環境影響評價制度中對政府相應的具體或抽象行政行為都納入了戰略環境影響評價之列。而我國《環境影響評價法》規定的戰略性活動則只包括規劃，行政立法和政策未列入評價范圍；并且還有一部分規劃被排除了，如國務院的規劃，市級、省級人民代表大會及其常委會、人民政府編制的規劃；還有一部分規劃的戰略環評從其編制和審批來看，也有可能事實上會被輕視了。由以上可以看出，現行《環境影響法》規定的范圍明顯過窄。筆者認為應將地方性法規、規章及相關政策也納入戰略環境影響評價的范圍，并漸次擴展到行政法規，以徹底扭轉我國環境保護領域“小范圍有序，大范圍無序”的被動局面。可以由經權力機關專門授權的環境保護專業機關對國家政策、地方性法規、規章等規范性文件草案進行環境影響評價。

3.在戰略環境影響報告書中增加替代方案

環境影響評價所尋求的不是那些沒有環境影響的發展項目，而是旨在找出任何情況下在環境和社會經濟方面都是最佳的項目選擇方案。因此，戰略環評項目的替代方案及其環境影響分析應是戰略環境影響報告書的重點內容。我國的戰略環境影響評價制度中應該增加替代方案的有關規定，以便于通過各種方案的權衡與綜合作出最佳決策。同時，必須按照一定的標準(如技術可行性、經濟可行性)設定替代方案。在戰略環境影響報告書中，擬定主體應該盡量充分地提供各種具有可行性的替代方案，并對其環境影響進行科學的分析和預測。

4.完善評審體制

建議采取兩級評審體制，即中央級和省級。中央級主要負責中央政府政策、規劃、計劃的環境影響評價及跨省區的對環境有重大影響的區域環境影響評價和項目環境影響評價的評審。剩余的環境影響評價由省級負責，包括本省的政策、規劃、計劃的環境影響評價及區域環境影響評價和項目環境影響評價等的評審。同樣，省政府的政策、規劃、計劃的環境影響評價報告書應由省人大或其常委會審批。立法還應加強對審批部門的法律約束，以保證環境影響評價立法目的的實現。

5.健全環境影響評價法律責任制度

健全的法律責任制度是法律的權威與尊嚴的根本所在，我國當前主要是采用行政處罰的手段來追究環境影響活動中當事人的法律責任。單純用行政處罰不足以對那些可造成環境破壞、危害公眾健康的嚴重違反環境影響評價制度的行為進行嚴厲處罰和有效打擊。因此，對于未按法律要求舉行有公眾參與的聽證會、論證會的專項規劃編制機關，應該規定相應的法律責任，特別是寬嚴適度的法律制裁措施，參與各方才會增強責任感，戰略環境影響評價制度才能得到切實遵守。

環境執法是一個專業技術性很強的綜合性、多元性的執法活動。由于環境影響的潛在性、累積性和災害放大性，使得環境影響評價的后評價不僅周期長，而且責任主體不易明確，因而要強化相應的法律責任制度，完善監督檢查機制：不僅針對管理相對人，而且對執法主體本身的法律責任、違法決策相關人員的法律責任都應加以明確；要結合我國現行的法律監督機制對環境影響評價的全過程進行有效的監督，保障環境與發展綜合決策機制方能得以有效地運行。

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