戶籍變革中的“二重唱”

從來沒有這樣一個(gè)制度遭到如此廣泛的質(zhì)疑與反對，也從來沒有一個(gè)制度能夠如此穩(wěn)固常青。這個(gè)制度正是帶有典型中國特色的戶籍制度。

在世界上，除中國、朝鮮、貝寧等少數(shù)國家外，目前大多數(shù)國家在人口管理上都遵循著自由遷徙的原則，公民在某一城市定居的決定條件只有兩個(gè)，一是視其有無自己的住房，二是有無正常穩(wěn)定的收入。

戶籍制度與你、我、他

有專家呼吁，制定戶籍制度的改革措施應(yīng)該交由全國人大及其常委會(huì)，并應(yīng)該讓更多的民眾參與進(jìn)來，原因是“戶籍制度與每個(gè)人息息相關(guān)，不應(yīng)該是幾個(gè)部門一碰頭，關(guān)起門來研究問題”。

小王是北京郵電大學(xué)大四學(xué)生，春節(jié)過后，小王加入了找工作的大軍。在發(fā)展空間、是否解決戶口、福利待遇、工作的穩(wěn)定性、個(gè)人興趣愛好、與所學(xué)專業(yè)的關(guān)聯(lián)度等幾個(gè)因素中，小王把是否解決戶口排在了第二位，僅次于發(fā)展空間。對于小王來說，戶口意味著一種安定感、后代所獲得的優(yōu)越的教育資源、更為平等的就業(yè)機(jī)會(huì)等等。

小王的同學(xué)八成以上都把公務(wù)員作為就業(yè)首選，就是因?yàn)榇蠹铱粗辛四莻€(gè)紅色的北京市戶口本。然而能夠擠上這座獨(dú)木橋的少之又少。

在北京，如果沒有戶口，你在京接受了初高中教育卻不能在京參加高考，北京大學(xué)、清華大學(xué)2007年在河南省共招生180名左右，在京招生卻是620人；到大學(xué)畢業(yè)該就業(yè)時(shí)，除非是北京人或者北京生源，否則你不能參加北京公務(wù)員的考試和北京地區(qū)選調(diào)，甚至想在北京的超市當(dāng)營業(yè)員、收銀員也很可能需要北京戶口；如果你成功了、有錢了，想要買輛車，可是沒有北京戶口在2005年3月之前也是上不了北京牌照的；沒有北京戶口也安裝不了后付費(fèi)的固定電話……

今年3月29日，一條12省份相繼取消農(nóng)業(yè)戶口的新聞登上了多家媒體的頭條，戶籍制度趨向松動(dòng)的信號(hào)傳遞開來。在12個(gè)省市中，同地城鄉(xiāng)人口流動(dòng)的堅(jiān)冰已經(jīng)融化，然而最能代表遷徙自由的跨省際人口自由流動(dòng)仍然是屏障重重。

大多數(shù)人對于12省份相繼取消農(nóng)業(yè)戶口的態(tài)度并不十分樂觀，多數(shù)網(wǎng)友認(rèn)為名義上的改革與多數(shù)專家所倡導(dǎo)的大戶籍改革大相徑庭，沒有進(jìn)行與戶籍制度相關(guān)利益的重新分配的改革并沒有太大的實(shí)際意義。

制度發(fā)端

1956年，我國開始建立戶口登記制度。

1958年被認(rèn)為是一個(gè)分水嶺，這年出臺(tái)的《中華人民共和國戶口登記條例》規(guī)定：“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動(dòng)部門的錄用證明，學(xué)校的錄用證明，或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明，向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請辦理遷出手續(xù)。”農(nóng)村戶口遷往城鎮(zhèn)由公安部門登記審批的制度從此以法規(guī)的形式固定下來。

除此之外，中小城市向大城市的人口遷移也開始受到控制。1962年12月公安部《關(guān)于加強(qiáng)戶口管理工作的意見》規(guī)定：“中小城市遷往大城市的，特別是遷往北京、上海、天津、武漢、廣州等五大城市的，要適當(dāng)控制。”從此，我國對人口遷移的行政控制制度，即戶口遷移制度基本完備。實(shí)行戶籍制度后，農(nóng)民被固定在農(nóng)村，一定程度上激勵(lì)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，而利益分配對城市的傾斜，對于基礎(chǔ)工業(yè)的初步建立也功不可沒。

弊端顯現(xiàn)

在改革開放初期，我國城鄉(xiāng)之間已經(jīng)出現(xiàn)了一定規(guī)模的人口流動(dòng)。1982年，最終為“孫志剛事件”埋下伏筆的收容制度建立了，并一直實(shí)行了21年。當(dāng)時(shí)的收容制度本意是為了救助在城市生活無著落的乞討、流浪等人員，但是由于條文規(guī)定相對模糊，該制度在執(zhí)行過程中收容的對象被擴(kuò)大化，有些做法也被扭曲。

來京打拼多年，如今在石景山區(qū)做廢品生意的河南農(nóng)民張玉峰對此深有感觸。20世紀(jì)90年代初到2003年之間，他曾多次遭遇收容噩夢，在老家的收容站，他褲子上的皮帶被抽走，口袋里的錢也被工作人員沒收。當(dāng)時(shí)身無分文的他，在收容站又冷又餓呆了整整兩天，稍有反抗即會(huì)遭到暴打，要想重獲自由，必須繳納成百上千的“好處費(fèi)”。

王太元，現(xiàn)為中國公安大學(xué)教授，在1986年，還是講師的他在全國首屆治安學(xué)術(shù)會(huì)上提出“遷徙自由”問題，當(dāng)時(shí)應(yīng)者寥寥。

這種情況的改變始于20世紀(jì)90年代初。在中國明確提出“社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制”的1992年，陡然出現(xiàn)了4600萬大規(guī)模流動(dòng)的“農(nóng)民工”。大規(guī)模的城鄉(xiāng)人員流動(dòng)把戶籍制度的弊端端上了臺(tái)面。

兩年之后，1994年，王太元再次向?qū)W術(shù)界拋出了“遷徙自由”的提議，這次學(xué)界反響比往日熱烈許多。“遷徙自由”轉(zhuǎn)變?yōu)榉蓪W(xué)者的常規(guī)話題，而業(yè)界學(xué)者發(fā)表的有關(guān)“遷徙自由”的論述也在20世紀(jì)90年代中期之后逐漸增多。

1992年，國務(wù)院成立了戶籍制度改革文件起草小組，并于1993年6月草擬出戶籍制度改革總體方案，提出了包括“取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元戶口性質(zhì)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度；實(shí)行居住地登記戶口原則，以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源等主要生活基礎(chǔ)為基本落戶條件，調(diào)整戶口遷移政策”的改革目標(biāo)。但是，由于我國長期以來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較低，特別是城市社會(huì)綜合承受能力不足，為避免影響社會(huì)穩(wěn)定，戶籍改革總體進(jìn)展較慢，改革目標(biāo)也遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。

改革探索

戶籍改革在1998年又邁出一大步，當(dāng)年7月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個(gè)突出問題的意見》，其中最為人樂道的是第4條的規(guī)定：“在城市投資、興辦實(shí)業(yè)、購買商品房的公民，及隨其共同居住的直系親屬，凡在城市有合法固定的住所、合法穩(wěn)定的職業(yè)或者生活來源，已居住一定年限并符合當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)規(guī)定的，可準(zhǔn)予在該城市落戶。”

2001年石家莊成了戶籍制度改革領(lǐng)域的急先鋒。只要滿足石家莊市公安局所列出的7個(gè)條件之一，包括投親、投資、大學(xué)生、買房、管理技術(shù)人才、在石家莊打工滿兩年的合同工或者雇傭工等，只要愿意花總共16.6元的手續(xù)費(fèi)用，均可把戶口遷入石家莊。“沒學(xué)歷、沒錢都無所謂，你總能找到符合條件的一項(xiàng)。”

在戶籍改革后一年，石家莊外地人遷入105586人，其中外來務(wù)工者最多，但事實(shí)證明，戶口放開并沒有導(dǎo)致城市膨脹。時(shí)任市公安局副局長的馬景華說，外來人口進(jìn)市的首要條件是有一份工作、能夠生存，老百姓不會(huì)因?yàn)閼艨诙活櫳鏃l件盲目進(jìn)城的。

王太元?jiǎng)t認(rèn)為各地改革其實(shí)質(zhì)都是1998年中央“四項(xiàng)改革”的推進(jìn)或者深化，沒有超出1998年的四項(xiàng)政策，其話中之意不言自明：為何中央政策下發(fā)3年后，地方政府僅僅是執(zhí)行政策卻受到媒體如此熱烈的關(guān)注，顯然，之前戶籍改革的推進(jìn)緩慢與地方政府不無關(guān)系。對此，北京理工大學(xué)教授胡星斗說得更為直白：“戶籍改革一直徘徊不前，主要是部門既得利益和部門立法的原因。”

“現(xiàn)在發(fā)達(dá)地區(qū)的政府制定的社保政策，在國家不承擔(dān)‘全國統(tǒng)籌’義務(wù)的條件下，必然是有利于本地利益集團(tuán)的。”中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院院長、著名“三農(nóng)專家”溫鐵軍的看法與胡星斗不謀而合。

“孫志剛事件”顯然可以成為中國戶籍改革過程中濃墨重彩的一筆。從2003年4月開始，孫志剛之死引爆了公眾對遷徙自由權(quán)利的渴望，來自公眾、政府、學(xué)者的新一輪的對現(xiàn)有戶籍制度的思考和批判風(fēng)起云涌，遷徙自由從學(xué)者術(shù)語變成了公眾俗語。

孫志剛事件本身的惡劣性使得收容制度的取消異常順利，公眾以及專家學(xué)者在取消收容制度的觀點(diǎn)上保持了少有的驚人的一致態(tài)度，同年8月1日，1982年起施行的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》被廢止。

就在2003年下半年，總理幫熊德明討薪事件也成為了公眾的熱點(diǎn)話題，有專家指出，侵害農(nóng)民工權(quán)益屢禁不止與城鄉(xiāng)二元制度不無關(guān)系，正是城市戶口背后的附加值導(dǎo)致“農(nóng)民”成為被賦予強(qiáng)烈歧視意味的標(biāo)簽。在農(nóng)民工逐漸轉(zhuǎn)化為城市產(chǎn)業(yè)工人之時(shí)，戶籍制度的弊端暴露無遺，解決三農(nóng)問題一定程度上與改革戶籍制度具有相同的涵義。

廢除VS改革

日前，《中國青年報(bào)》社會(huì)調(diào)查中心與新浪網(wǎng)新聞中心針對戶籍改革作了一次網(wǎng)絡(luò)民意調(diào)查，高達(dá)九成的贊成率足以表明，戶籍制度改革的民意基礎(chǔ)已完全成熟。

在2005年、2006年的兩份《中國城市生活質(zhì)量報(bào)告》中，深圳蟬聯(lián)綜合排名第一。戶籍制度比較寬松的東莞、廣州等其他東南沿海城市居民生活質(zhì)量也名列前茅，擔(dān)心戶籍的放開會(huì)給當(dāng)?shù)卦【用裆顜頌?zāi)難性負(fù)面影響的預(yù)測并沒有出現(xiàn)。

在這一輪針對如何改革戶籍制度的理論探索中，除了討論的話題范圍擴(kuò)大以及討論頻率的提高以外，學(xué)者對戶籍制度的探討顯示出了前所未有的理性。

王太元把戶口制度比喻為一個(gè)門衛(wèi)，他讓誰進(jìn)門不讓誰進(jìn)門，全聽屋里主人吩咐。而屋里的這個(gè)“主人”就是教育、福利、就業(yè)等資源的短缺，以及由這些短缺所決定的對城市的制度傾斜，正是這些傾斜造成了城鄉(xiāng)之間、地方之間資源的不平等，因此取消戶籍制度的附加值才是根本出路。

2005年年初，中國人民大學(xué)教授張惟英建議實(shí)行“北京人口準(zhǔn)入制”，她的理由是大量人口的無序、盲目進(jìn)京嚴(yán)重制約了北京的發(fā)展。一石激起千層浪，贊成者有之，反對者的浪潮更甚，更有人甚至要求“廢除”戶籍制度。

而王太元的觀點(diǎn)比起維護(hù)和取消的兩極觀點(diǎn)顯得更為中庸。他說，中國是世界上唯一連續(xù)實(shí)施戶口管理的國家，已有3000年歷史，歐美專家學(xué)者也對中國的戶口管理（主要是戶籍登記制度）贊不絕口。“取締是一個(gè)臨時(shí)性的行為，戶口制度背后的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)如果不消失，戶籍制度就無法取締。即使是取消了‘戶口制度’，也會(huì)出現(xiàn)其他‘人口制度’‘身份證制度’來限制你。”

日本神戶大學(xué)法學(xué)院教授季衛(wèi)東把戶籍制度提到了違憲的高度，他認(rèn)為“中國公民現(xiàn)在并沒有遷徙的自由，那么可以通過憲法修正案來承認(rèn)公民有遷徙的自由”。

基層出身的王太元對戶籍制度的態(tài)度是愛恨交織。“單從違憲的角度而取締戶籍制度顯然是過于理想化了”，他建議從中國國情出發(fā)，以更為現(xiàn)實(shí)的態(tài)度去看待戶籍制度：戶籍制度應(yīng)該保留，而抹去戶籍制度的附加值需要循序漸進(jìn)。正是這種相對保守的態(tài)度，使農(nóng)民出身的王太元被網(wǎng)友反詰“你到底是誰的代言人”。

顯然，擁有國際法學(xué)視野的季衛(wèi)東的觀點(diǎn)與王太元相比，更為注重“遷徙自由”作為基本人權(quán)原則的前提性。他雖然承認(rèn)“如果對大規(guī)模的人員流動(dòng)缺乏有效的調(diào)整和應(yīng)對措施，很可能造成并加劇城市化病態(tài)”，但是他堅(jiān)持應(yīng)該在承認(rèn)、堅(jiān)持、維護(hù)“遷徙自由”的原則下采取一些合理的限制政策才是必要的和合理的。換句話說，“遷徙自由”是根本，限制是例外。

不管是季衛(wèi)東、王太元，或是張惟英，他們都贊成未來的發(fā)展方向是：法權(quán)上的遷徙自由應(yīng)完全實(shí)現(xiàn)，但市場手段才是調(diào)節(jié)人口分布的應(yīng)有方式，只有這樣，社會(huì)財(cái)富和公眾福利才能被城鄉(xiāng)人民更平等地分享。