清理行政審批需要體制改革

到目前為止，國務院清理行政審批成效顯著，但算不上成功。

說成效顯著，國務院2002年－2004年三次清理，共取消1580項行政審批項目，調整121項，下放46項。說不成功，首先是行政許可項目依然繁多。在《行政許可法》頒布后，法律、行政法規以外的規范性文件設定的行政許可，國務院決定保留的就達500項；此外，國務院辦公廳發文，宣布暫予保留211項“非行政許可審批項目”。

更大的問題是，行政審批項目一邊削一邊長，沒有一個有效的遏止機制。例如，紹興市報告說，從2002年清理后到2004年新一輪清理期間，新增了市級行政審批172項。《行政許可法》取消了國務院部門設立行政審批的權力，這應當是一個控制行政審批的利器；然而，它也沒有杜絕國務院部門繼續設立行政審批。還有些已經被明令取消或者調整的審批項目，行政機關仍然變相審批。

眼下正在進行的新一輪清理，雷聲不小，其成效卻難以樂觀。與前幾次靠各部門自覺相比，這次不但要求各部門“對其他部門與本部門職能相關的項目”提出取消或調整的建議，還發動社會各界提意見。

從制度建設而言，這是一個頗具象征意義的進步，但能產生多少實效還有待觀察。我們需要關心的，恐怕不是這次又取消了多少審批項目，而是它在多大程度上能夠觸及行政部門的核心利益。

一個具體的檢驗指標是，以國務院行政法規形式設定的行政審批能夠取消多少，以法律形式設定的行政許可國務院能夠建議取消多少。經過前三次清理，法律、行政法規的規定成為行政審批的最主要法律依據，也是一些行政部門繼續維護其審批利益的最大擋箭牌。

經驗證明，行政部門“自我革命”何其難哉！中央決意發動這場“革命”，卻不得不依賴一個習慣于舊體制運作的龐大官僚集團。不能指望行政審批改革成為行政體制改革的突破口，相反，清理行政審批非得改革行政體制不能成其功。季衛東教授提出的裁減行政機構、大力反腐、重視公益訴訟乃至加強人大監控等措施，值得思量。

作者為清華大學法學院副教授