企業所得稅法實施細則博弈

企業所得稅法明年1月1日施行，很多實施的細節埋在配套法規的制定之中，此時公開和透明至為重要

“只剩下五個月多一點的時間了，如何保障企業所得稅法按期真正實施到位，是我們目前最關心的問題?！眹叶悇湛偩终叻ㄒ幩靖彼鹃L李萬甫對記者說。

今年3月16日，十屆全國人大五次會議表決通過企業所得稅法，自2008年1月1日起施行。但人大通過的企業所得稅法，只是對稅收基本要素的原則性規定。要付諸實施，還需要一系列配套法規，以便將抽象的立法精神具體化。

目前，按照法律的授權，國務院法制辦、財政部、國家稅務總局會同國家發改委、商務部等相關部委，正緊鑼密鼓地制訂企業所得稅實施條例及其他配套法規。

各部門制訂配套法規

本來，地方政府、企業以及專家學者都希望在今年6月，初步完成所得稅實施條例的起草，以便在新法實施前有時間進行必要的學習和培訓。

目前最為焦急的是各級稅務部門。新企業所得稅法共計60條，僅為原則性規定，而稅務部門對企業所得稅的征管，完全依賴于實施條例及相關配套法規。

企業所得稅法規定，明年1月1日新法開始施行后，現行《外商投資企業和外國企業所得稅法》和《企業所得稅暫行條例》同時廢止。但沒有明確與上述兩項法律制度密切相關的其他規章是否同時廢止。

北京大學財經法研究中心涂龍力教授認為，按正常法理，主要法律制度和配套制度應同時施行或廢止，毋需再重復明確。但中國現行的內、外資企業所得稅法律體系，包括法律、行政法規、部門規章和規范性文件的法律文件多達幾十個，如果這些法律文件全部同時廢止，實施條例又難以包括上述內容，將會給運作帶來諸多不便，甚至引起混亂?！氨M快出臺實施條例及配套措施已時不我待。”他說。

事實上，在制訂新企業所得稅法時，實施條例的制定工作早已同步展開。只是眾多問題仍未有定論，目前的工作進展難盡人意。

“在制訂企業所得稅實施條例時，既要解決原來遺留下來的問題，還要解決新遇到的一些非常棘手、非常麻煩的問題?！眹鴦赵悍ㄖ妻k財政金融司季懷銀處長表示，目前制訂企業所得稅實施條例和配套法規的任務非常艱巨。

他介紹說，在起草企業所得稅法時，對于應該寫得詳細還是寫得簡單一點，“我們在立法時也左右搖擺”。最詳細的稿子150多條，最簡單的稿子只有50多條。為避免過多爭論，保證新法在今年3月能順利通過，最終出臺的法律有60條。

例如，國務院2月26日提交給全國人大的草案中，第27條規定可以免征、減征企業所得稅的項目，其第二項詳細列出了港口、電力、公路、水利等國家重點扶持的公共基礎設施項目投資。人大代表討論時，此項內容成為爭論的焦點，代表們對于哪些行業應享受稅收優惠爭執不休。不得已，最后決定在法律中不再列具體行業，把問題留給實施條例解決。

季懷銀說：“法不能太詳細了。否則大家都去爭論那些細節問題，時間上我們爭論不起?！?/p>

正因為新企業所得稅法條文選擇了簡單原則，根據《立法法》的規定，在制定稅收基本法律制度的條件尚不成熟時，可授權國務院制定行政法規。新企業所得稅法在第59條明確授權“國務院根據本法制定實施條例”的同時，在第35條、36條中，又明確授予國務院“稅收優惠的具體辦法”和“專項優惠政策”兩項稅收立法權。此外，第20條還直接授予國務院財政、稅務主管部門制定“收入、扣除的具體范圍、標準和資產的稅務處理的具體辦法”的稅收立法權。

李萬甫表示，根據人大的授權，財稅部門不但要參與制定實施條例，還要抓緊制定規章。實施條例出臺后，將來還有許多具體的操作性事項，要根據實施條例的規定，由財稅部門共同制定一些具體的操作性辦法。

遺留難題

現實中的爭論并不會因為新法的簡略而平息，只是向后推移，具體的實施條例則必須給出解決方案。

正如專家的擔憂，由于新法過于簡略，制定實施條例存在非常大的彈性，更增加了博弈各方利益平衡的難度。

稅收優惠是兩法合并的焦點和核心。新企業所得稅法規定，新法公布前已經批準設立的特定企業享受一系列過渡性優惠。 即在2007年3月16日之前設立的特定企業，可享受五年過渡性優惠。因一些企業的設立需要有關部門進行審批，如許多外資企業在中國設立經營機構，需要證監會、發改委或商務部的批準才能設立。這類企業的設立時間是以工商注冊為準？還是以審批部門批準為界？比如，按立法者的原意，“批準設立”是指工商登記注冊算批準設立，商務部則認為此前的審批部門批準就算“批準設立”了，這樣就會使更多的企業享受過渡性優惠。因此，明確“批準設立”的含義，直接關系到許多企業能否享受到過渡性政策；而以哪個部門的日期為準，則影響到相應部門的權力。

同樣，新法規定：在執行特殊政策的地區內，新設立的國家需要重點扶持的高新技術企業，可以享受過渡性稅收優惠。那么“新設立”是以什么時間為界？具體時間沒有設定，也為新法實施設置了一個很大的問題。

李萬甫介紹說，稅收優惠的設定，一般都有一個前置的條件。涉及區域也有一個嚴格的范圍。而新法規定對符合條件的小型微利企業，減按20%的稅率征收企業所得稅?！胺蠗l件”是符合什么樣的條件？什么是“小型”？是以利潤額核定還是以投資額核定？是否需要按不同行業的利潤標準衡量？什么是微利，賺多少錢是微利？

故此，在制訂實施條例、配套制度及細化優惠政策過程中，需要各個部門提出標準和依據，對企業認定、行業劃分、標準設定問題加以界定。除財稅部門，還涉及科技、發展改革、商務、農業、環保、安全等部門，因而實施條例制訂過程中的部門協調凸顯重要。

專家擔憂，由于稅收優惠前置條件常有一定靈活性，這就為政府部門設租和尋租提供了可能，出現“九龍治稅”的局面并非沒有可能。

最后的博弈

很顯然，由于《企業所得稅法》本身的明確性和操作性不夠，為法律的具體實施留下了困難。新法更多是原則性規定，很多懸念埋在細則制定之中，相關利益主體必然會在細則出臺前把握最后的博弈機會。

中央財經大學法學院教授甘功仁認為，全國人民代表大會通過的法律，采取簡略的形式做原則性規定，將具體的實施問題交由行政機關解決，這樣做的好處可能是提高效率。但是，如果過于簡略，需要制定大量的配套法規補充，不是一個好事情?！皩嶋H上，這是一種變相的行政立法，從法律規范的角度講不完全符合一部法律的要求。有些問題不是行政機關有權力解決的，應該由全國人民代表大會解決?！备使θ蕦Α敦斀洝酚浾弑硎尽?/p>

從立法的透明度和公正性的角度看，新企業所得稅法立法層次較高，立法過程廣受關注，透明度相應也較高。而今許多問題都交給實施細則和規章來完成，立法層次就降低了，這樣強勢集團比較容易影響政府的決策。

中國政法大學教授施正文認為，企業所得稅作為中國第二大稅種，其稅負的高低和稅制的公平程度，涉及國家與企業的分配關系，影響到不同地方政府、內外資企業的利益訴求。依據中國《立法法》規定，在行政法規規章的起草過程中，應該采取召開座談會、論證會、聽證會等多種方式，廣泛聽取相關單位和公民的意見。

施正文建議，必須結合稅收征納的實際，在實施條例和配套法規當中，對稅收優惠和稅收扣除的適用范圍、認定標準、審查程序等作出具體和明確的規定。否則，可能出現假高新技術企業泛濫和稅前扣除混亂等問題；考慮到稅務執法人員素質的現狀，在配套法規中應對適用條件、遵循程序和監督檢查等出詳細規定。“否則，執法人員就可能濫用特別納稅調整權，侵犯納稅人的權利?！?/p>