中美貿易：暴風雨來不來？

6月間出現在美國國會山的“近來最有望通過的針對中國的議案”，看起來可能使中美雙邊貿易爭端演變成一場真正的暴風雨，但真相比這要復雜

入夏，中美貿易問題逐級升溫，每一步似乎都如前所料。

6月13日，美國財政部發表半年度匯率報告，沒有將中國列為匯率操縱國，但措辭較前次報告顯得更加嚴厲。

同一天，四名重量級參議員聯名提出一個草案，重新規定了財政部匯率報告的細節和過程，加大國會在財政部出臺報告過程的發言權；同時要求對“匯率失真”國實施一系列懲罰，包括向世界貿易組織（WTO）提起申訴、采取反傾銷措施、要求國際貨幣基金組織（IMF）制裁等。盡管提案者表示該法案并非針對某個國家，但在當前形勢下提出，明眼人都知道，其主要針對對象是中國。

這四名議員是：參議院主管貿易、稅收等經濟政策的金融委員會主席、民主黨人包克斯（Max Baucus）和副主席，共和黨人格拉斯利（Charles Grassley），參議院資歷排名第三的紐約州民主黨議員舒默(Charles Schumer)，以及來自南卡羅來納州的共和黨人格雷厄姆(Lindsey Graham)。后兩位議員曾因提出過針對人民幣匯率政策征收27.5%懲罰性關稅的“大棒法案”而著名。

對比上述尋求單方面制裁的《舒默-格雷厄姆草案》，包克斯屢屢強調目前草案的可行性，宣稱它符合WTO規則，有望在國會贏得廣泛支持，也使得總統更難對其行使否決權。

新草案的推出并不奇怪。美國助理貿易代表傅瑞偉(Charles Freeman)在6月15日接受《財經》專訪時表示，在目前的民眾政治氣氛下，國會肯定要通過一個針對中國的貿易法案。

其實，從2007年一開始，兩國貿易紛爭已經是山雨欲來。

今年年初，美國向WTO提起申訴，指責中國在執行知識產權保護和音像市場準入承諾方面存在問題；到3月底，美國政府宣布，由于中國政府對企業提供補貼，初步決定對進口自中國的銅版紙征收10.9％-20.4％的反補貼稅；再到今天這個“近來最有望通過的針對中國的議案”，往日雷聲大雨點小的雙邊貿易爭端，似乎正演變成一場真正的暴風雨。

然而，在美國國會這個政治舞臺上，立法草案的意義遠不止一紙文字，其提出時機、內容的取舍、以及提出者的真正目的，都耐人尋味。眼下這個匯率草案自有其微妙之處。

摩擦加劇戰火未燃

針對中國匯率政策，從2003年起，出現在國會山的各種草案以十數記，可謂五花八門，但中美經貿關系的主導權掌握在白宮手中，主張對話的溫和派還是中美經貿的主流，只是他們身上的壓力逐日增加。

去年6月，前高盛集團CEO保爾森出任美國財政部長，迅速推出中美戰略經濟對話（SED）機制并獲得雙方領導人支持。對保爾森的任命，顯示出美國政府在貿易問題上仍傾向于同中方對話解決問題的務實態度，希望保爾森能夠說服中國領導人在匯率問題上采取行動。

中美戰略經濟對話去年年底及今年5月間分別在北京和華盛頓舉行了兩次。部分議員認為，對話未能解決他們最關心的人民幣匯率問題，并不斷威脅要提出針對中國匯率的議案。而對財政部的匯率報告未將中國列為匯率操縱國的失望，使得出現美國助理貿易代表傅瑞偉所說的，“在國會有太多人想對中國采取行動”的情況。

參議院銀行委員會委員、共和黨人謝爾比（Richard Shelby）和民主黨參議員多德（Christopher Dodd）發表聯合聲明，強調他們對財政部未能將中國列為“匯率操縱國”深感不滿。前述的四名議員遂決定采取行動推動相關的立法程序，認為該議案將能使美國對華施壓“產生實效效果”。

就在該草案被提出不到一周的6月18日，在美國的壓力下，IMF就以往如何確定“匯率操縱國的”標準做出修訂，新規定不再要求IMF在確認“匯率操縱國”方面需要證明成員國的意圖，而僅僅只要其行為導致匯率的根本失真，或者出現龐大以及長期的經常項目下赤字或者盈余即可判定其為“匯率操縱國”。

這一判定門檻的降低，意味著一國較以往更容易為指定為“匯率操縱國”，而由此帶來的巨大國際壓力，很有可能迫使該國修訂其匯率政策。顯然，根據這個規定，第一個最有可能被指定為“匯率操縱國”的國家是中國。

美國財長保爾森也在6月20日國會聽證會上表示，IMF對成員國匯率監督問題上的改革，表明IMF將在諸如“不充分靈活的匯率機制”上采取更強有力的監督。

換言之，美國正在兌現草案中提到的借助多邊機制來促使人民幣升值的表態。

面對美國國會的進攻態勢，中方一方面加快了人民幣升值步伐（6月13日，中國外匯交易中心公布的美元兌人民幣匯率為7.6282，較6月11日大幅升值了0.7％；6月11日至15日當周，人民幣兌美元匯率創匯改以來最大單周升幅）；另一方面，則做出態度強硬的表示。中國外交部發言人在6月12日的例行記者會上警告說，如果美國國會出臺法案提高對中國商品征收的關稅，中國有關部門也會做出反應。

強硬姿態并不必然導致摩擦升級。美方草案列出的懲罰性措施是在WTO框架下進行，使得各方舉動有據可循，不致失控；而在美方主導中美戰略經濟對話的財政部看來，解決兩國巨額貿易逆差之道，在于中國開放金融市場并轉變經濟增長模式，并不在匯率一途。

中國現代國際關系研究院經濟安全研究中心主任江涌告訴《財經》記者，貿易爭端更多服務于促華金融市場開放的目的。因此，如果手段升級、美方所需付出代價超出最終收益，則升級爭端就屬不智。

美國政府、國會、中國三方，在政策和言論上你來我往；熟悉貿易的人卻在言辭之外，看到密不可分的經貿關系。中美貿易發展到今天，雙方已形成“我中有你，你中有我”的經濟格局，任何一方都很難輕舉妄動。復旦大學美國研究中心教授孫哲認為，即使在這個草案提出之后，中美之間爆發重大貿易沖突的可能性依然很小。

中美兩國互為對方的主要貿易伙伴，中國還是美國出口增長最快的一個市場。美國2006年對華出口總值增長了32％，其增長部分超過了當年美國對印度出口的總值。

美國商務部預測今年美國對華出口增幅可望達到25％。雙方的貿易互補性很強：中國商品對于抑制美國通貨膨脹和保障民眾生活質素有著重要意義；美國巨大的市場也是中國出口增長的重要源泉之一。 從經濟層面上分析，美國政府不可能任由國會對美中貿易橫加干涉，導致局面失控。

美國助理貿易代表傅瑞偉也就此對《財經》記者表示，經貿關系還是兩國之間最重要的聯系紐帶，這將會維持很長一段時間。

“絲絨手套中的鐵拳”

在新聞發布會上，提案議員格拉斯利稱這個草案是“絲絨手套中的鐵拳”。細觀各項條款，其中真正的“牙齒”，是反傾銷中融入匯率因素一條。

目前，美國企業向商務部提出反傾銷訴訟時需要證明兩點，一是進口商品對美國國內企業造成實質損害，二是中國商品的售價低于實際生產成本。美國智囊機構彼德森世界經濟研究所的中國問題專家尼古拉斯拉迪（Nicolas Lardy）認為，如果將中國“匯率失真”加入反傾銷考量因素，那么，美方折算的中國貨品實際生產成本就會大幅升高，原告方獲勝的可能性更大，將鼓舞更多美國企業加入到反傾銷訴訟的行列中。

“這是一個非常不幸的發展，會給兩國的貿易帶來更多的糾紛。”拉迪說。

但這只“鐵拳”的落下究竟分量幾何？拉迪認為，在反傾銷中加入匯率因素這一條款與WTO有潛在沖突。一旦議案成為法律，中國完全可以在WTO就此發起申訴，并很可能勝訴。

傅瑞偉也認為，由于WTO對于各個成員如何運用反傾銷的條款規定非常模糊，條款雖然涵蓋了很多在跨國貿易中的匯率問題，但沒有就計算傾銷幅度時如何避免兌換可能產生的扭曲，提供足夠的指導標準。 除了反傾銷一條，包克斯草案中還包括聯合各國央行，通過國際貨幣市場共同對“匯率失真”國家采取行動。“中國的外匯市場并沒有與國際掛鉤，所以這一條基本沒有效力。”拉迪說。

需要中方特別注意的是，包克斯和格拉斯利在美國國會中向以自由貿易的擁護者形象示人。在20世紀90年代歷次關于對華永久最惠國待遇的爭論中，他們都很堅定地站在支持給予中國最惠國待遇的立場上。即使提出“大棒草案”的舒默和格雷厄姆，也遠不是參議院里對中國最有敵意的議員。

傅瑞偉認為，他們這次聯合提案，其最大出發點就是希望“促進中國政府的立法者履行自由貿易的責任”。由此，在其他一些重要的貿易法案，例如總統貿易促進授權、美韓自由貿易協議表決等方面，自由貿易派就可能遇到更少的阻力。

中美貿易中的“國會因素”

實際上，在美國經濟學界，關于人民幣匯率的討論已出現轉向。眾多學者認為，單靠人民幣升值對削減美中貿易失衡影響十分有限。因為美中之間貿易逆差真正的根源是雙方國內經濟的結構性差異，并非單純的匯率失真問題。

耶魯大學經濟學教授古斯塔夫拉尼斯（Gustav Ranis）對《財經》記者表示，要解決國際貿易不平衡的問題，不僅需要中國采取漸進式的方法拓寬人民幣的浮動區間，同時，美國也應通過讓部分到期的減稅項目失效的方法，減少巨額的財政赤字和增加儲蓄率。

這些道理對于議員們來說已耳熟能詳，但發起提案的主要議員們的態度都能在其選區的經濟特點上找到注腳。議員要爭取選區選民的支持，其著眼點自然就局限于本州或本選區的利益，而非國家的整體利益。在對華貿易逆差問題上表現強硬，無疑有利于提高他們在本州的聲望。

舒默來自紐約州。紐約州是美國的傳統制造業基地，受中國制造品進口沖擊較大。格雷厄姆來自南卡羅來納州，該州是紡織業大州，在紡織品配額取消后受到進口中國紡織品的沖擊。而對華貿易態度一向比較理性的包克斯，來自農業州蒙大拿，中國牛肉市場的開放，關系到他的切身利益，但匯率和制造業產品貿易對他的選區影響并不大。

事實上，除了極少數頑固的保守派議員，提出保護主義議案的議員們，大都只是將其作為威脅外國競爭對手做出讓步的工具，并不一定意在將這些議案成為法律。以前多次提出議案要求人民幣升值、甚至威脅要對自中國進口的貨物征收27.5%懲罰性關稅的舒默，就承認其提出大棒議案的目的，是為與中國斡旋增加籌碼，并不真心要使之成法。

一個著名的例子發生在1968年美日紡織品貿易爭端時期，當時的眾議院籌款委員會主席威爾伯米爾斯（Wilbur D. Mills）提出了一個針對日本的紡織品配額議案。米爾斯的本意并不真的想讓議案變成法律，只是把它作為威脅日本讓步的籌碼。他在提出議案的同時，督促新上臺的尼克松政府通過談判逼日本政府實行“自愿出口限制”。不料在1970年6月，被日本政府的頑固態度激怒的尼克松，決定支持米爾斯的配額議案，議案在眾議院獲得通過并轉到參議院。

眼看“政治秀”就要成真，米爾斯緊急與參議院財政委員會的主席拉塞爾朗取得溝通，朗“適時地”發揮了他的作用，將一個有爭議的社會保險福利改革議案加進米爾斯的配額議案中去，使這項議案同時受到兩個力量的反對——自由貿易者和福利改革的反對者。米爾斯議案最終在第91屆國會被擱置。

圍繞此次草案的博弈，或許最終會如此收場：議員們足以向選民有所交待，布什政府不會坐視議案通過，在同中國的后續談判和對話中獲得了更多資本，并可以時不時地將國會的威脅用做談判籌碼，向中國施加壓力；中國則成功地維護了自己的立場。

布什政府深知美中貿易相互依賴關系的實質，這項議案即使在國會獲得通過，也極有可能會在布什總統手中遭到否決。中國國際問題研究所研究員甄炳禧認為，在布什總統任期內，中美貿易不太可能走到貿易戰的地步。布什總統雖然在伊拉克問題上失分不少，但仍擁有足夠的政治資源決定美國的經貿政策。

至于中美經貿關系的遠景，則要視誰會在2008年大選后入主白宮。如果是民主黨上臺執政，中美之間關于貿易和匯率問題，以及由此衍生出的勞工和環境標準的爭端，可能會增多。但這一點也并非定論——克林頓任總統時，就一反民主黨人在貿易問題上的保守立場，大力推動多邊貿易自由化，并頂住黨內巨大壓力，為中國爭取到永久性正常貿易關系（PNTR）的權利。也許他清楚地記得已故共和黨總統里根的一句名言：“保護主義不但是壞的政策，更是壞的政治。”

本刊實習研究員衛月漣對此文亦有貢獻