實施物權(quán)法

《物權(quán)法》10月1日正式實施，公共利益界定、不動產(chǎn)統(tǒng)一登記、國有資產(chǎn)保護等問題懸而未決，相關(guān)問題只能是法律一邊實施一邊逐步完善

10月1日，《物權(quán)法》正式實施。自《物權(quán)法》出臺以來，許多涉及物權(quán)登記、爭議等的糾紛人，就期待著這一天的到來。

“起訴狀已經(jīng)準備好了，隨時可以遞交到法院。”9月25日，北京市陳岳琴律師事務所主任陳岳琴律師告訴《財經(jīng)》記者，她在此前一周，以業(yè)主的名義向北京市海淀區(qū)國土資源局提出申請，要求該機關(guān)為她的房產(chǎn)辦理土地使用權(quán)證，否則將提起行政訴訟。

陳岳琴告訴記者，長久以來，北京市對私人購買的商品房，只頒發(fā)房屋所有權(quán)證，不頒發(fā)土地使用權(quán)證。陳岳琴本人幾年前購得海淀區(qū)華清嘉園小區(qū)的商品房一套，已經(jīng)于2004年8月辦理了房產(chǎn)證，但土地使用權(quán)證遲遲得不到辦理。

“這導致業(yè)主購房后存在風險。”陳岳琴指出，沒有土地使用權(quán)，私人房屋的所有權(quán)相當于無本之木。一些現(xiàn)實案例表明，如果遇到拆遷等糾紛，僅憑房產(chǎn)證幾乎毫無對抗力。

今年3月16日出臺的《物權(quán)法》明確規(guī)定，不動產(chǎn)“未經(jīng)登記，不發(fā)生效力”；登記機構(gòu)“應當向建設用地使用權(quán)人發(fā)放建設用地使用權(quán)證書”。這些規(guī)定堅定了陳岳琴申請辦理房產(chǎn)土地使用權(quán)證的決心。“我不僅是為自己一個人在爭取權(quán)利，這是北京數(shù)百萬業(yè)主都應該享有的權(quán)利。”陳岳琴說。

陳岳琴在申請書中，要求海淀區(qū)國土資源局最遲在10月15日前辦理。因為《物權(quán)法》將于10月1日正式實施。截至本刊發(fā)稿，海淀國土局未對陳的申請正式作出書面答復。

“《物權(quán)法》10月1日正式實施后，類似糾紛或者其他涉及物權(quán)登記、爭議等的糾紛會越來越多。但從法律實施的配套措施的建立、完善來看，相關(guān)部門尚未完全做好準備。”清華大學法學院副教授程嘯告訴《財經(jīng)》記者。

配套立法進展緩慢

《物權(quán)法》作為民事基本法，其規(guī)定涵蓋了涉及物權(quán)的各方面內(nèi)容。但很多規(guī)定過于原則，需要其他法律、法規(guī)或者相關(guān)立法、司法解釋來完善，否則難以落實。

如不動產(chǎn)登記問題，《物權(quán)法》第十條規(guī)定，“國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機構(gòu)和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定”。第22條進一步規(guī)定，“不動產(chǎn)登記費按件收取，不得按照不動產(chǎn)的面積、體積或者價款的比例收取。具體收費標準由國務院有關(guān)部門會同價格主管部門規(guī)定。”

此外，《物權(quán)法》第42條規(guī)定，“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。”但是對于什么是“公共利益”，《物權(quán)法》并沒有作出界定。

還有，《物權(quán)法》第53條規(guī)定，“國家機關(guān)對其直接支配的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，享有占有、使用以及依照法律和國務院的有關(guān)規(guī)定處分的權(quán)利”；第54條規(guī)定，“國家舉辦的事業(yè)單位對其直接支配的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，享有占有、使用以及依照法律和國務院的有關(guān)規(guī)定收益、處分的權(quán)利”；第55條規(guī)定，“國家出資的企業(yè)，由國務院、地方人民政府依照法律、行政法規(guī)規(guī)定分別代表國家履行出資人職責，享有出資人權(quán)益。”

有鑒于此，諸多法學界人士建議，應該盡快制訂《不動產(chǎn)登記法》和《征收征用法》，并抓緊出臺《國有資產(chǎn)法》。

但根據(jù)《財經(jīng)》記者的了解，目前立法機關(guān)尚沒有《不動產(chǎn)登記法》和《征收征用法》的起草動議。而《國有資產(chǎn)法》的制定，自2004年全國人大財經(jīng)委成立新的立法起草小組以來，至今三年有余，尚未對外正式公布過草案稿。

隨著《物權(quán)法》10月1日實施的臨近，法院方面也感覺到了任務的艱巨和緊迫。

今年7月4日，最高法院副院長萬鄂湘在全國高級法院院長座談會上表示，貫徹和執(zhí)行好《物權(quán)法》，是民事審判工作當前和今后一個時期的重要任務。

萬鄂湘認為，《物權(quán)法》和其他一些法律尤其是與《擔保法》的銜接問題值得關(guān)注。由于《物權(quán)法》的頒行并不意味著《擔保法》的廢止，因此《物權(quán)法》正式施行后將出現(xiàn)《民法通則》《物權(quán)法》《擔保法》和《海商法》等規(guī)定有擔保物權(quán)內(nèi)容的諸法并行的局面。法院方面在處理具體案件時，應該根據(jù)“上位法優(yōu)于下位法”、“新法優(yōu)于舊法”、“特別法優(yōu)于一般法”的原則，解決法律適用沖突問題。

在7月4日的會議上，萬鄂湘透露，為了確保《物權(quán)法》的正確適用，最高法院已經(jīng)啟動《物權(quán)法》司法解釋的起草工作。

此后一個多月，8月15日出臺了最高法院2007年度司法解釋立項計劃。這也是最高法院首次統(tǒng)一制定司法解釋立項計劃，《物權(quán)法》司法解釋位列榜首。

不過，截至目前，《物權(quán)法》司法解釋尚未出臺，顯然無法與《物權(quán)法》10月1日的實施同步推出。

不動產(chǎn)統(tǒng)一登記博弈

“《物權(quán)法》一旦實施，糾紛最多的主要應該是在房地產(chǎn)方面。”清華大學法學院副教授程嘯告訴《財經(jīng)》記者，他參與了建設部《房屋登記辦法》的起草工作。建設部之所以制訂該辦法，目的在于填補《物權(quán)法》實施后，《不動產(chǎn)登記法》短期內(nèi)不能出臺而造成的“法律真空”。

程嘯認為，《物權(quán)法》在關(guān)于不動產(chǎn)登記方面有很多全新的規(guī)定，是過去所沒有的，如第20條的預告登記制度就是一個創(chuàng)新。此外，《物權(quán)法》第13條規(guī)定，“登記機構(gòu)不得有下列行為：（一）要求對不動產(chǎn)進行評估；（二）以年檢等名義進行重復登記；（三）超出登記職責范圍的其他行為。”這些規(guī)定都充分體現(xiàn)了尊重、保護權(quán)利的立法精神。

但問題是，這些法律規(guī)定要落實到實踐中，都需要細化。而《房屋登記辦法》就是將《物權(quán)法》相關(guān)規(guī)定具體化的規(guī)章之一。

程嘯告訴記者，為了確保這部規(guī)章的制定更加規(guī)范，建設部還于今年7月26日將《房屋登記辦法》的征求意見稿在建設部網(wǎng)上全文公開，向全社會廣泛征求意見，充分體現(xiàn)了立法的民主性。

據(jù)程嘯透露，建設部《房屋登記辦法》原定在今年10月1日前推出，與《物權(quán)法》同步實施，但現(xiàn)在看來，該辦法出臺時間肯定要延后，“因為很多爭議問題還需要解決”。

程嘯告訴記者，某種意義上，在房地產(chǎn)登記工作上，已經(jīng)不可避免要出現(xiàn)一段時間的“法律真空”。

另據(jù)程嘯介紹，根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，國土資源部也將修訂《土地登記規(guī)則》等相關(guān)部門規(guī)章，但進展并不順利，目前基本上無法保證與《物權(quán)法》的實施同步推出。

不過，長期從事房屋、土地糾紛案件代理工作的北京才亮律師事務所主任王才亮律師則認為，僅靠建設部、國土資源部等的部門規(guī)章，并不能真正解決房地產(chǎn)存在的問題。

王才亮告訴《財經(jīng)》記者，《物權(quán)法》的第十條明確規(guī)定，“國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度”。而事實上，房屋與土地本來也是一體的，沒有土地何來房屋？沒有房屋，土地（建設用地）何用？所以，房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)本來就應該是統(tǒng)一辦理，同一登記。但現(xiàn)在，土地和房屋的登記被人為割裂，一旦發(fā)生糾紛，部門之間推卸責任，老百姓的利益就得不到保護。

“法律不能有效落實，關(guān)鍵是制度存在障礙。”王才亮告訴記者，現(xiàn)在之所以不能實現(xiàn)房地產(chǎn)統(tǒng)一登記，問題在于國土部門和建設部門的權(quán)力博弈，到底是“地隨房走”還是“房隨地走”，無法統(tǒng)一。

公共利益界定爭議

《物權(quán)法》出臺后，老百姓最關(guān)心的問題之一是未來拆遷糾紛如何解決。這也是中國社會近年來矛盾最突出的問題。

今年8月24日，建設部長汪光燾在十屆全國人大常委會第29次會議上明確表示，《物權(quán)法》第42條規(guī)定，“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)”。

根據(jù)這一規(guī)定，為了公共利益的需要，征收城鎮(zhèn)國有土地上單位、個人的房屋應當由法律規(guī)定。據(jù)此，國務院2001年公布的《城市房屋拆遷管理條例》，作為國務院出臺的行政法規(guī)而非全國人大或者其常委會通過的法律，在《物權(quán)法》實施后要停止執(zhí)行。

如此一來，城市房屋拆遷將處于無法可依的狀況。為此，國務院法制辦會同建設部擬定了《城市房地產(chǎn)管理法修正案（草案）》，增加了一條法律規(guī)定：“為了公共利益需要，國家可以征收國有土地上單位和個人的房屋，并依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權(quán)益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。具體辦法由國務院規(guī)定。”這實際上就是把《物權(quán)法》的“應當由法律規(guī)定”，轉(zhuǎn)化為法律授權(quán)國務院就征收房屋與拆遷補償先制定行政法規(guī)。該修正案于8月30日經(jīng)全國人大常委會表決通過。

根據(jù)《財經(jīng)》記者的了解，在《城市房地產(chǎn)管理法》修訂之前，國務院相關(guān)部門早已開始起草替代《城市房屋拆遷管理條例》的法規(guī)，起草中暫命名為《國有土地上房屋征收及拆遷補償標準管理條例》。

不過，這樣一個涉及眾多公民利益的立法，整個制訂過程極其保密，草案稿甚至被定為絕密材料，不允許對外公開。有法律專家批評，“立法過程已經(jīng)程序不公，怎么能保障該法規(guī)出臺后是一部良法，并指望得到有效執(zhí)行？”

由于《物權(quán)法》和《城市房地產(chǎn)管理法》修正案都沒有具體定義“公共利益”。因此，在《國有土地上房屋征收及拆遷補償標準管理條例》的起草過程中，關(guān)于“公共利益”的爭議就成為一個焦點。

根據(jù)2004年最新修訂的《土地管理法》第58條的規(guī)定，“有下列情形之一的，由有關(guān)人民政府土地行政主管部門報經(jīng)原批準用地的人民政府或者有批準權(quán)的人民政府批準，可以收回國有土地使用權(quán)：（一）為公共利益需要使用土地的；（二）為實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的……”

從這條法律規(guī)定可以看出，盡管《土地管理法》沒有界定何為“公共利益”，但可用排除法將“舊城區(qū)改建”劃在了公共利益的范圍之外。這也是符合中國現(xiàn)實的，因為舊城改造范圍過寬，一旦成為“公共利益”，有可能成為地方政府強行拆遷，損害公民利益的利器。

但《財經(jīng)》記者獲悉，《國有土地上房屋征收及拆遷補償標準管理條例》制訂過程中，將“舊城改造”納入“公共利益”成為一種主要思潮。果如此，作為行政法規(guī)的《國有土地上房屋征收及拆遷補償標準管理條例》，將直接同作為法律的《土地管理法》沖突，法制的不協(xié)調(diào)性更加突出。

清華大學法學院副教授程嘯告訴《財經(jīng)》記者：“現(xiàn)在回過頭來看，《物權(quán)法》從頒布到實施的時間還是太短了，很多內(nèi)容沒有被消化吸收，很多立法精神還沒有被徹底領會。相關(guān)問題只能在法律一邊實施、一邊逐步完善中解決了。”