淺談農村集體土地的所有權主體

摘要：我國立法在農村集體土地所有權主體上使用了非法律意義的“農民集體”的概念，使法學界對此產生了多種理解。本文認為農民集體是具有較濃團體色彩，介于自然人和法人之間的一種組織形態，即非法人團體。其組織形式則類似于法人的組織機構。

關鍵詞：農民集體； 非法人團體； 組織形式

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A 文章編號：1004－0544（2007）10－0159－03

一、 現有的討論：農民集體是什么

人們在討論農村集體土地所有權主體時，多集中在“農民集體”這一概念上。因為從現有法律規定來看，有關農村集體土地所有權主體的法律表述都使用了“農民集體”的概念。[1]這些規定反映了我國集體所有制的內容，即由農民享有土地。但從法律的角度而言，卻沒有一個明確的權利主體。因為從民法理論看，民事權利主體主要有自然人和法人兩種，以及特殊情況下的國家。顯然“農民集體”不是民法上的權利主體概念。其作為農村土地的所有權主體，只是一個經濟學意義上的概念，這是一種政治制度的設計而非法律意義上的權利主體設計。這導致了法學界對“農民集體”有了豐富的理解。

1． 社區說。認為農民集體作為農村集體土地所有權的主體，是一定社區范圍內的全體成員的集合體。[2]該集體成員的資格以戶籍登記為公示要件。因此該一定范圍內的公民基于出生就獲得相應的權利能力，可以享有土地權益。外來居民到該社區落戶，就當然成為集體成員。原社區內的公民前往他地，則當然喪失這種資格。這種土地所有權對社區內居民是一種天賦人權，作為農村居民的生存權均分給社區居民。[3]而該農民集體可表現為鄉(鎮)農民集體、村農民集體、組(即村以下一級建制)農民集體三個方面。

2． 自然人的特殊形式說。根據對農村集體土地所有權性質的不同認識，可分為兩種觀點。一是認為農民集體的所有權是一種共同所有的形式，但這種共有是在繼承和更新傳統總有形式的基礎上的一種新型總有形式——總同共有。總同共有是指村、村民小組、鄉等社區范圍的居民全體為實現其共同利益對屬于其集體所有的財產，共同為全面支配的權利。其主體仍屬自然人，是自然人以特殊形式——群體形式享有所有權。自然人以一定社區為范圍結成群體(團體)，群體與成員互相聯系，密不可分。群體不能脫離成員而獨立，成員組成群體也并不失卻個人之地位。當成員離開團體時，就不再是集體所有權主體的組成者。集體成員通過一定的群體形式對集體財產的整體不可分割地享有和行使所有權。因此集體成員對集體財產永遠沒有現實的應有份，不發生集體成員對集體財產的分割、繼承和轉讓問題。依據一定范圍的社區標準，其權利主體可表現為鄉農民集體、村農民集體、村民小組三類。[4]二是借鑒英美普通法上的合有制度，認為農村集體土地所有權是一定社區范圍內有農村戶籍的全體現存成員對集體土地依法共同享有的全面支配的權利。[5]是基于某種特定的身份，平等、永不分割地對財產整體所享有的所有權，其中若有共有人脫退或死亡，其權利便喪失并自然地添加于其他共有人的共有權制度。[6]其主體即一定社區范圍內的農民集體全體成員不是一個具有獨立法律人格的法人團體，而是以成員個人為本位的非法人共同體，其權利義務由組成共同體之全體成員平等的、不分份額地承受。

3． 法人說。認為根據我國現實情況，建立農村集體土地的法人所有權制度，將行政村或村民小組確立為自治法人。這種法人以全體村民為社員，屬于村一級的土地，歸村法人所有(這是普遍情況)；屬于村民小組一級的土地，歸村民小組法人所有(這是例外情況)。[7]還有學者認為，集體所有權作為所有權的一種，它是在合作制經濟中產生和發展起來的所有權形式，所有成員在物理上都可能直接支配財產，但是集體組織成員在直接管理處分集體財產時，必須遵照全體成員以民主的方式形成的集體意思。[8] 而集體經濟組織作為現存的農民合作經濟組織，是集體土地所有權的主體的較為妥當的選擇，可以不必另設一套主體，也不必造成過多的社會動蕩。并將集體經濟組織作為一種法人類型。[9]

以上學者的討論表明農村集體土地所有權的主體或者是以一定地理范圍內享有戶籍資格的全體成員組成的集合體——社區，在權利形態上由社區享有單獨所有權；或者是一種特定區域內的自然人的聯合，在權利形態上是一種共有形式；又或是特定區域內自然人的聯合體取得法人資格，在權利形態上是由法人享有的單獨所有權。從民法理論看，學者的分歧主要在于作為主體的“農民集體”這一概念是屬于民事權利主體中的自然人、法人還是第三類獨立的權利主體。因此農村集體土地所有權主體問題實際是一個民事權利主體理論的問題，該問題的解決需依賴以下邏輯關系的澄清：（1）民法上的權利主體是如何確定的？（2）“農民集體”的概念在民事權利主體中地位如何？（3）實踐中，“農民集體”的范圍以及其組織形式如何？本文對農村集體土地所有權主體問題的解決正是從這一邏輯關系的分析展開。

二、 理論的支持：作為非法人團體的適當性

在民法上，權利主體即享有特定權利的人。而作為法律概念的“人”要成為民法上的權利主體，一般來說，需要滿足兩個條件：（1）經有適于享有權利之社會存在，（2）需經法律之承認。[10]但現實生活中的社會存在多種多樣，既有自然實體，也有社會實體。前者如自然人和各種實體物，后者如人所組織的家庭、團體乃至國家。民法總是在一定的法觀念的作用下，選擇一定的實體來充當權利主體。現代民法基于個人主義觀念和團體主義觀念確立了自然人和法人的二元結構。這種結構使得像非法人團體、合伙、家庭、籌備中的法人、胎兒等社會存在一律視為不具有任何權利能力，因而也就不能享有特定的權利，承受特定義務，最后只能將其視為自然人或法人。我國農村集體土地所有權的內涵是指一定區域內的全體農民基于戶籍登記對特定土地享有的占有、使用、處分、收益的權利。全體農民在事實上形成一種人的集合體，表現為一定的團體。該農民集合體作為一種社會存在，性質上是自然人主體還是法人主體，這要看在法律上，什么樣的團體才能被賦予權利能力成為法人。這通常要取決于法律政策的價值判斷。有以下兩個方面：[11]第一，便利參與法律交易。因為團體作為單純人的集合，在對外參與交易活動時，就需要全體成員共同為之，并且交易的后果也要歸于全體成員。不僅操作不便而且現實中往往無法實施。而交易的相對人表面交易的對象是團體，但真正的主體卻是團體中的全體成員，也會使相對人缺乏交易的安全感，而不利于交易的開展。因此從適應經濟生活中交易順利開展的需要看，有必要使該種團體成為民法上的權利主體。第二，責任限制。當團體成為獨立的權利主體時，團體活動的責任將集中由團體承擔，從而使團體成立的個人財產與團體的財產相脫離，不僅簡單化了團體對外活動的法律關系，也鼓勵了私人資本投資的積極性，推動了經濟的發展。

那么農民集體作為一種團體，是否是法人呢？從我國農村土地集體所有形成及發展的主要原因看，土地的經營對中國農民而言一直承擔著太多的責任，它不僅是一種經營手段，更是一種生活方式，是農民生存與發展的最后屏障。因此現階段土地既要為農民提供收入和就業功能，又要為社區成員提供穩定的預期和生活保障功能。可以說是農民的“生存權”的必然要求。因此不論何種原因，只要取得某一共同體的成員身份，居住在某一地域就對土地享有利用收益的權利，但又必須限制農民對土地的管理處分，否則將不可避免的導致土地的集中，從而危及農民的生存利益。考察表明，“歷史上和現今存在的集體所有大多以土地為客體，以維持特定地域共同體的共同生存發展為功能，具體說，它的目的在于防止土地的集中，確保特定地域范圍的人口都有賴以生存的生產資料——土地。”[12]可見我國農村土地帶有永久地解決共同體成員的生存與發展問題，因而不允許出現法人的破產問題，也很難大規模進行土地的自由交易。而且若作為法人，則其成員必須具備相應的行為能力，那么，農民集體內的兒童、智力欠缺者和精神病人以及喪失相應能力的老年人都將不能成為其成員，他們的生存利益就得不到保障。因此農民集體作為一種共同體（團體）尚不具備法人的價值性要求。由農民集體作為法人單獨享有農村集體土地所有權顯然在目前是不妥的。

如果將農民集體歸為自然人主體，就必須解決權利歸屬形式的問題。從所有權理論分析，雖然現代所有權制度以單獨所有為原則，但由于社會生活的需要，也會出現由多數人共同享有一物所有權的情形。即總有、按份共有、共同共有。農民集體作為自然人的集合體，哪一種共有形態會鍥合我國的實際呢？

在這三類形態中，按份共有更接近單獨所有權，強調各個成員的個性，在共有關系中，共有人得自由處分應有部分，以及隨時請求分割共有物。而共同共有從性質上而言，仍為所有權的聯合，是對所有權予以“量”的分割而形成的制度，所以共同共有中全體成員享有物的所有權，也就是說，成員個人是擁有所有權的，只是在份額上表現為潛在的。對土地而言，這兩種形態極易導致土地的兼并，形成土地的個人私有，這與我國農村土地長期承載的社會保障功能相違背。畢竟農民集體的存在具有不同于其成員的獨立目的，就是為了維持特定地域共同體的共同生存發展。而總有反映了團體主義法制之下的分割形態，是對所有權質的分割，其管理處分的支配權能和使用收益的經濟權能分屬不同二人。目前學界多主張農村土地集體所有權為一種新型的“總有”。但所有權共有的形態在某種程度上反映著所有權制度的變遷及社會經濟的發展。“總有”這一概念的發展是因為德意志各邦國采邑關系的存在，為區分封建農奴和采邑主的地位而繼受了此種分割所有權。因此分割所有權是和封建關系有著必然的聯系，當這些封建制度處于消亡之時，其必然不會納入法律之中。作為資本主義發展反映的《德國民法典》中就并未規定總有形態。顯然具有濃厚封建色彩的總有并不適合我國公有制之下的集體所有權。可見，若將農民集體作為自然人主體，大陸法系的所有權共有形態是難以解決我國公有制之下的農村土地集體所有的問題。

而社區說的提法，是試圖在自然人、法人主體之外確立一種獨立的民事主體。但社區這一概念本身是伴隨西方現代社會學的引入而來，是社會學研究中的基本概念。隨著認識的深入，社區概念的內涵，逐步固定在“地域性社會共同體”范圍內。《新社會學辭典》指出：社區一詞是指稱人們的集體，這些人占有一個地理區域，共同從事經濟活動和政治活動，基本上形成一個具有某些共同價值標準和相互從屬的感情的自治的社會單位，包括地理地域、互動關系和共同情感三個特征。這一社會學概念若作為新的民事主體概念加以運用，在整合進現有民法體系中，與盡可能利用現有民法理論整合已有社會關系相比，勢必面臨更大的難度和失敗。

綜上分析，農民集體作為由特定成員組成的一個共同體既不能取得法人資格，也不能視為自然人主體。但農村集體土地承載著全部集體成員共同生存利益這一目的又必然要求有一個獨立于各成員的實體，不僅其成員的變更對其不發生影響，而且無論以何種方式對土地進行利用（包括將土地分配給各成員使用）都必須以全體成員共同生存利益的保障為前提，因此在外部關系上難見成員個性，而更注重團體性。這種介于自然人和法人之間的中間形態在民法上有非法人團體一說。該團體在德國法上稱為“無權利能力社團”，它是指不具有民法上的法人資格，但具有相當于組織實體的社團。形式上，它也是長期建立的，其成員的變更對其不發生影響。實質則在于團體的財產已被目的化，類似于法人，就組成人員而言，則成員的個性并未顯現于外，表現于外部者仍為團體的單一性。

三、 實踐的運用：作為農村集體土地所有權的主體——農民集體的具體形式

我國現行農村集體土地所有權的主體在有關農地的相關法律中都明確規定為“農民集體”，并且表現為鄉（鎮）、村和村民小組三級所有的格局。從歷史的角度看，該格局的形成主要是經過了土地改革，農業合作化，人民公社化，農村經濟體制改革等一系列政治運動演變而來。不過，從現行集體土地利用的實際情況及相關理論研究成果來看，作為非法人團體的農民集體以確立在村一級農民集體組織上較為適宜。理由如下：第一，鄉（鎮）一級的所有權是由鄉（鎮）政府代為行使，而鄉（鎮）政府作為我國最基層的政權組織，維系其運行所需的行政經費一般均由其自行解決，這樣鄉（鎮）政府必然集經濟職能與行政職能于一身，很可能因行政權力的介入導致不合理干預土地的使用。而且鄉（鎮）農民集體涉及主體范圍過大，相應的監督管理費用太高。第二，由村民小組作為主體，雖有管理費用少的優勢，但在“大包干”的沖擊下，村民小組組織松散，職能弱化，而且也缺乏相應的組織法相銜接，很易被較強的村民個人或家族意志操控。此外，以村民小組為單位的土地集體所有，其土地資源相對較少，從今后的發展考慮，也難以形成規模效應。第三，從歷史上看，當代中國村莊的形成和存在是在以血緣關系為紐帶聚族而居衍生出的自然村落的基礎上由國家通過整合成立的行政村，因此具有很強的穩定性，可以說村莊是我國農村社會的基礎單位。由村作為主體，其規模比較適合當前我國農村的生產力水平和組織管理水平。目前大多數地方都是由村一級組織行使與土地所有權有關的土地發包，收取土地使用費和集體提留等權利。第四，從法律規范的語言表述看，《土地管理法》第10條對村民小組所有形態的規定是以排除法加以規定的。這表明，一般而言，村才是農村集體土地所有權的常態主體。此外，由村作為主體，并不需要改變我國農村土地結構的現狀，不涉及土地制度的根本改變，并能節省因制度改變而產生的成本，避免引起大的社會振蕩，保持農村社會的穩定。

對非法人團體而言，德、瑞等國將其視為合伙對待，但其實際結構與合伙差異很大。因民法上的合伙關系是在維護社員個性的基礎上形成的不具整體結構的共同體，而非法人團體因存在團體的獨立目的，實際上要獨立于其成員，其實際結構往往更類似法人的組織機構。因此傳統的做法遭到了學說和實務的強烈批評。日本今日通說已認為非法人團體準用社團法人的規定。這樣，在非法人團體內部分設有最高意思決定機關及業務執行機關。在村農民集體中必須有一個能體現農民集體成員的共同意志和利益的機關——最高意思決定機關，設立村農民集體成員大會或代表大會將是最好的形式。而要有效管理使用農村集體土地，作為人數眾多的成員大會或代表大會顯然不宜直接行使集體土地所有權，而是由成員大會或代表大會再選舉一個較為固定的組織，作為其管理執行機關。從理論來看，由村民委員會作為執行機關較為方便。因為根據《村民委員會組織法》的規定，村民委員會的性質是基層群眾性自治組織，其經濟職能就是維護村民的經濟利益，管理本村屬于集體所有的土地和其他財產。從《土地管理法》的規定來看，在村一級集體所有中，也是把村民委員會作為經營管理者的。從我國新頒布的《物權法》來看，對村農民集體所有的土地也規定由村集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權。實踐中也確是由村民委員會對村集體土地進行管理。

綜上所述，我國立法對農村集體土地所有權的主體早就明確為農民集體，但法律實踐一直受主體虛化問題的困擾。原因就在于農民集體并不是法律上的主體概念，實踐中缺乏相應的理論支撐。因此主體問題實際是要按民事主體理論明確農民集體的法律地位。作為集合體，其既不是自然人，也不是法人，從理論上說作為非法人團體更為妥當。同時按照非法人團體的組織形式建立和健全農民集體土地所有權的行使和運行機制。兩者缺一不可，否則農村集體土地所有權主體虛化的問題將一直存在。

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責任編輯 楊小民