論環境公益訴訟中律師的作用

摘要：法律的功能是調整各種社會關系，法律的目的是維護社會成員之間的利益平衡。近幾年來，隨著我國經濟的發展，環境污染和生態破壞等環境侵權現象時常發生。據此，國內一些學者建議建立環境公益訴訟制度并提出了一些具體方案。從研究成果來看，對什么是環境公益訴訟這一前提性、基礎性問題沒有形成共識。因此，界定環境公益訴訟概念及其主要特征，進而探討律師在環境公益訴訟中的作用具有重要意義。

關鍵詞：環境公益訴訟； 律師角色

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A 文章編號：1004－0544（2007）10－0109－04

目前，隨著我國經濟的快速發展，環境污染和生態破壞現象十分嚴重，環境侵權問題日益凸顯。環境公益訴訟是解決這一環境侵權的重要途徑，然而，對環境公益訴訟存在不同的認識以及律師的作用未能充分發揮，使得環境公益訴訟的啟動困難重重，因此，首先必須對環境公益訴訟要有一個正確的認識，并充分發揮律師參與環境公益訴訟的作用，實乃當務之急。

一、 環境公益訴訟之界定

（一） 環境公益訴訟的概念

當下國內學者關于環境公益訴訟的研究主要是從我國的環境保護現狀出發，強調建立環境公益訴訟的必要性與緊迫性，進而急切的呼吁盡快確立建立我國的環境公益訴訟制度。然而，對究竟什么是環境公益訴訟這一前提性、基礎性問題至今依舊眾說紛紜。主要有以下幾種觀點：第一種觀點認為，環境公益訴訟系指為維護環境公共利益，任何組織或公民個人都可以原告的身份，對侵犯環境公益的行為，向法院提起民事、行政或者刑事訴訟，要求法院依法審理。第二種觀點主張，環境公益訴訟是指任何人都可以以自己的名義對包括政府、行政機關、公司、企業、各類社會組織以及個人按照法律的規定提起的訴訟；第三種觀點認為，環境公益訴訟是指任何組織和個人都可以根據法律規定的授權（如《中華人民共和國環境保護法》第6條之規定，一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境單位和個人進行檢舉和控告），對侵害國家環境權益、社會公共環境權益的行為，有權向法院起訴，由法院追究違法者責任的行為規范。

這些觀點均有一定的道理，但也存在著明顯的不足。第一種觀點，對環境公益訴訟有了一個較為全面地認識，即指出了環境公益訴訟是一種全面的公益訴訟，即包括民事、刑事和行政公益訴訟在內的一種訴訟制度。但是，仍然存在以下不足：首先，沒有揭示環境公益訴訟的公益性這一實質，而僅僅試圖建立全面的公益訴訟；其次，擴大了環境公益主體資格，我國三大訴訟法都對起訴主體加以限制，如一些限制行為能力人以及完全無行為能力人是不具備起訴資格的。第二種觀點，首先，它把我國環境法規定的公民的檢舉和控告的權利等同于公民的訴權，而我國環境法規定公民對污染和破壞環境僅有檢舉和控告的權利，公民的訴權是其他權利無法取代的，這是由對起訴主體的要求決定的；其次，任意擴大原告資格，而不考慮我國現有的立法現狀以及司法力量的局限性，有可能導致“濫訴”現象的產生。第三種觀點筆者較為贊成，理由如下：一是對訴訟主體作了一定的限制；二是指出了環境公益訴訟的公益性，即維護國家環境權益和社會公共環境權益。不足之處在于，仍然把環境法規定的公民的檢舉和控告權利等同于公民的訴權。為全面揭示環境公益訴訟的內涵，筆者認為，環境公益訴訟是指由于行政機關或其他公共權力機構、公司、企業或其他組織及個人的違法或不作為，使環境公共利益遭受侵害或侵害之虞時，法律允許公民和團體為維護環境公益而向法院提起訴訟的制度。

（二） 環境公益訴訟的特征

1. 訴訟主體適度拓寬。傳統法學理論認為，侵權是加害人對受害人的財產和人格的侵害，即侵權行為的構成必須以受害人享有物權法上和人格權上的權益為要件。受這種觀念的影響，在程序法上對原告的規定也嚴格限制在財產和人身受到侵害的人之上，是一種以當事人一對一的本人訴訟結構。我國訴訟法確立的原告資格條件正是以傳統理論為基礎的?！睹袷略V訟法》第108條第1項規定：原告必須是被侵害的實體性權利的享有者，且這種權利必須是原告的“專屬性”或“排他性”的享有。這就意味著與案件沒有直接利害關系的人，則不享有向法院起訴的權利。近幾年來，環境污染和生態環境破壞等問題日益凸顯，涉及的利益范圍廣、波及范圍大，如按照傳統理論，公共利益不但不能得到保護，反而會產生一系列的社會問題，諸如公民對法律的不信任，自力救濟泛濫，污染企業逍遙法外等。所以應當把訴訟主體做擴大化解釋，賦予公民、團體等間接利害關系人有環境訴訟的主體地位。

2. 訴訟對象廣泛性。一般認為環境公益訴訟是由行政機關的作為或不作為引起的，如違法許可企業排污，沒有對未達到國家排污標準的企業責令其限期糾正或吊銷營業執照。然而從目前的環境侵權案件來看，給公共利益造成現實或潛在危害的不僅包括行政機關的上述行為，而且也包括其他公權利機構、公司、企業或其他組織及個人的違法或不作為行為。所以環境公益訴訟的訴訟對象要突破傳統理論束縛，拓寬訴訟對象范圍，并根據其行為是否對環境公益造成現實的或者潛在的危害，進而確定是否把上述行為納入到環境公益訴訟之中。

3. 訴訟目的的公益性。環境權是一項具有公共利益屬性、帶有集體性的“社會性權利，”各種層次的環境法律規范都以環境公益的實現和環境秩序的維護為主要目的。作為一項獨立的權利，當然而且應該能夠通過環境訴訟的方式得以實現。所以，環境公益訴訟的目的不僅是保證環境法律的正確實施，更重要的是保護社會的環境公共利益不受侵犯，使人們能夠在良好、舒適的環境中健康生活。這也是環境公益訴訟區別于私益訴訟的一個重要特征。

4. 訴訟雙方力量的不對等性。一方面，受害一方往往是一些普通公民，而面對的侵害者較多的是掌握國家公共權力的機關（當然也包括一些企業、公司以及其他組織及個人），這是存在的客觀差距；另一方面，受害者由于其自身文化水平、經濟能力的局限與掌握精湛的專業知識，雄厚經濟勢力的公權力機構相比，信息資源的不對等性十分顯著。

5. 訴訟作用的預防性。環境的破壞不僅是對受害人的人身、財產的侵害，同時也是對公眾精神上的非經濟性侵害，影響人們對較高生活質量的追求。況且，環境侵害具有間接性、復雜性、緩慢性和難以恢復性等特點，因此對于環境公益的侵害應以預防為主。固然，環境公益訴訟的訴訟理由不能局限于“已構成現實的損害和破壞，”而應當是只要行為人的行為有造成環境損害的危害就可以提起訴訟。把有損環境公益的行為消滅在萌芽狀態，防患于未然。

二、 律師參與環境公益訴訟的角色優勢

由于環境公益訴訟在立案、取證和執行等環節都存在諸多困難與阻力，與其他普通公民相比，律師以其豐富的專業知識和精湛的專業技能在環境公益訴訟中彰顯其獨特優勢。

（一） 律師具有強烈的維權意識

環境公益訴訟體現了法律與社會的互動與影響。一方面，在公眾的壓力下，促進了公益訴訟的啟動，沒有這種壓力，公益訴訟將舉步維艱；另一方面，法律行動本身也促進了公眾的反應，鼓動著公眾的需求，支持著與之緊密相連的社會與立法變化。然而現實中，一些環境公益訴訟的原告卻顧慮重重。如敗訴承擔的法律責任、經濟損失，侵害者的報復，一些企業雄厚的經濟實力和地方政府的袒護以及國家公權力機關（特別是行政機關）的巨大壓力等。也誠如一位學者所說：“如果私人成本超過了私人收益，個人通常不會去從事活動，雖然對社會來說可能有利。”所以，面對強大的公權力，原告不但需要強烈的社會責任感，而且要勇敢地拿起法律的武器來維護公共利益。從近幾年的環境公益訴訟案件來看，越來越多的律師參與到訴訟之中，并成為訴訟的啟動者。

（二） 律師具備作為公共利益守護神的職業素養

任何一個國家，都不可避免政府決策同人民利益沖突，特別是在一個利益多元化的時代。沖突其實并不可怕，可怕的是沖突發生的時候沒有一種規范的力量或權力以有效的解決，并給出一種公平的結果。環境公益受到侵害就是這種沖突的一種表現。現代律師制度就是在這種沖突下產生的，同時由于普通公民在其他權利的主張上顯然不具備相對于國家權力那樣充足的人力、物力及至知識資源。在這種情況下，讓普通公民與國家權力機關進行抗辯是不可想象的。所以應當把守護神的光榮任務交給具有豐富法律專業知識和抗辯心態的律師比較現實可行。一方面，律師具有一雙敏銳的法眼。隨著我國經濟的發展，環境侵權呈現多樣性趨勢，如環境污染、生態破壞等。況且，這些侵害者往往是獲得國家相關部門許可經營的，所以具有合法的外衣；有些侵害在短期內是不易察覺的，一旦發現卻很難恢復，所以又具有潛在性、隱蔽性的一面。因此，這就需要原告具備一定的觀察能力和分析能力，來識破事物發展的真正目的。只有這一前提性問題解決好了，原告才能依法提起環境公益訴訟，更好的維護公共利益。在這方面，律師憑借其職業優勢更容易及時發現公共利益被侵犯的問題，進而通過訴訟解決問題；另一方面，律師具有一種不卑不亢的心態。一般的民事訴訟，訴訟雙方地位平等，信息相對對等。而環境公益訴訟的原告所面對的往往是強大的國家權利或經濟實力雄厚的企業、公司，所以即使公共利益受到現實的或潛在的損害或威脅時，普通公民多是抱著“多一事不如少一事”的放任心態，即使提起了訴訟往往由于各種壓力而最終多是做出讓步。從近幾年的環境公益訴訟案件來看，律師在此過程中起了重要的推動作用。正如一個律師所言：“公益訴訟，開始打得時候我們就知道要輸，我們也準備好了輸，這樣做可以在法庭的舞臺上，把不合理的問題抖出來，喚起公眾的維權意識，推進行政法制建設?！?/p>

（三） 律師有一定的經濟基礎和時間保障

在環境公益訴訟中，原告不但要預付訴訟費用，而且會耗費大量的時間和精力。還要承受敗訴所帶來的巨大壓力。有位學者曾說：“只有利益的擁有者才能體會到利益受侵害的切膚之痛，因而利益必須由利益的擁有者自己主張。”然而，盡管普通公民也是環境公益利益的享有者，但是，受經濟和時間的局限，在他們作出是否提起公益訴訟前會權衡自身確定利益和不確定利益。結果更多的是采取“民不與官斗”、“多一事不如少一事”的處世哲學。隨著環境侵權現象的日益凸現，一些律師主動加入到環境公益訴訟的隊伍中來，同侵犯公共利益的違法行為進行抗爭。律師、律師事務所與律師協會的積極參與，在一定程度上改變了環境公益訴訟中受經濟因素束縛而導致“沒人訴”、“不愿訴”、“不敢訴”和“不會訴”的現狀。

三、 我國律師參與環境公益訴訟的現狀

美國法學家博登海默曾說：“目的是全部法律的創造者。每條法律規則的產生都源于一種目的，即一種實際的動機?！杯h境公益訴訟的目的就是要維護公共環境權益，被譽為公共利益守護神的律師是實現這一目的的助推器，主要通過以下幾種途徑發揮著不可替代的作用。

（一） 作為直接的受害者提起環境公益訴訟

律師的性質和社會地位以及環境公益訴訟的特殊性，使得律師更容易而且能夠勝任原告這一角色，為維護公共利益而提起環境公益訴訟。然而，作為律師提起的訴訟，他們只能代表他們自己，也必須以自己的利益為訴求基礎，他們如何能將個人的私益轉化為公益，而且應該轉化為公益訴訟，這需要一途徑，至少要在程序上能體現出來。或是代表多人，或是證據指向公益。這樣才能更好的實現環境公益訴訟這一目的。被譽為中國環境公益訴訟“破冰之訴”的華清嘉園小區綠地實測案就是律師參與環境公益訴訟的一個典型案例，訴訟律師陳岳琴于2005年4月25日起訴北京市園林局要求根據我國《城市綠化條例》第16條和相關強制性國家標準在一個月內履行對華清嘉園綠化工程進行驗收，并出具綠化工程竣工驗收單，最終于2005年6月17日以和解的方式圓滿結案。它的成功之處在于，它實現了私益訴訟向公益訴訟的轉化，即把綠地率審批監管部門的行政不作為作為訴訟對象。這里的公益訴訟并非一種嚴格的訴訟，正如一位學者認為“公共利益并非一個實在的政治、法律概念，而只能告訴行為人大致的行為方向。簡單說來，當一個人進行利他的活動形式是，就可以說是為公共利益服務的行為?！边@是由于從哲學的角度來看，公共利益和私人利益是辯證統一，這是實現公益訴訟和私益訴訟相互轉化的一個前提。陳岳琴律師就是看到了這一點，從而避免了法律在此方面規定的空白，最終開中國環境公益訴訟之先河。

（二） 以間接受害者的身份，接受原告的委托參與環境公益訴訟

從大陸法系國家的一些公益訴訟案件來看，主要通過公益律師代理當事人進行訴訟，來實現公益訴訟這一目的。同其他法律制度一樣，環境公益訴訟制度也具有自身的特殊性與目的性。正是這種目的的特殊性，使得律師參與環境公益訴訟的目的不是為了私人利益，而是更好的維護公共利益，這是環境公益訴訟區別于民事訴訟、行政訴訟的一個重要特征。目前我國律師以代理人的身份，參與一些公益訴訟案，比較典型的諸如，赫勁松因發票狀告鐵路局案、福建農民環境侵權案、杜寶良巨額罰單案等。在這些案件中，律師參與訴訟并不僅僅是為了維護原告的私人利益，而是為了更好的維護和實現多數人的利益。

（三） 以援助者的身份，推動環境公益訴訟的進行

在環境公益訴訟中，律師除作為原告啟動訴訟程序，作為代理人參與訴訟外，還可以為其它原告提供法律上、物質上或道義上的幫助。環境公益訴訟代表的對象更多的是社會上未被充分代表的人，律師在為其提供援助時，通常表現為提供法律咨詢，鼓勵或支持起訴等。然而，此時的律師區別于以上兩種身份，既不享有訴訟上的權利，也不承擔訴訟上的義務。福建1721人訴化工廠環境污染侵權案，就是一起律師支持起訴的環境公益訴訟案例，盡管一審、二審判決均判決沒有完全達到原告的預期目標，但是，從判決結果來看，法院做出了有利于原告的判決，并最終取得環境公益訴訟的勝利。這場環境訴訟案獲得成功是與律師的支持分不開的。村民在通過行政途徑無法解決污染受害問題的情況下，向中國政法大學污染受害者法律幫助中心求助。中心先后派出副主任許可祝副教授、咨詢部部長楊素娟博士協同環保專家、記者前往調查。在查清確系污染侵權后，派出北京市法大律師事務所律師王燦發、福建晨信律師事務所律師林鼎斌、北京明海律師事務所律師張兢兢3位律師支持村醫張長建等5人所代表的1721位村民于2002年10月向寧德市中級人民法院提起要求停止污染侵害和賠償損失的訴訟，后被評為2005中國十大影響性訴訟之一。

目前我國環境公益訴訟主要有以下幾種類型：一是對以行政權為背景的行政和公共事業單位侵犯環境公共利益提起的訴訟，主要體現行政機關的行政作為或不作為對環境公共利益造成現實的或潛在的侵害，如喬占祥律師訴鐵道部春運期間票價上浮未經國務院批準且為組織價格聽證案等；二是對強勢企業損害環境公共利益提起的訴訟，主要在生產過程中造成了環境污染和生態破壞，如，律師參與福建農民訴工廠環境污染案等；三是對普通公民或企業的自身行為導致公共利益受到重大損失提起的訴訟。我國律師在環境公益訴訟中發揮了重要作用，使得一些案件引起了政府的重視，使得政府與民間合作，共同致力于環境公益的維護；通過對訴訟中存在的法律漏洞擴大解釋，一定程度上推動了我國環境公益訴訟的進程。

四、 完善律師參與環境公益訴訟的對策

盡管律師在環境公益訴訟中發揮了重要作用，然而，當前我國環境公益訴訟主要存在以下不足，一是案件數量少；二是啟動程序困難重重；三是多以“屢訴屢敗”告終。造成上述現象的原因是多方面的，既有法律規定方面的缺陷，又有實踐中存在的問題，還有認識上的偏差。為更好的發揮律師在環境公益訴訟中的作用，應當從以下幾個方面來完善。

（一） 保護律師的合法權益，尊重律師的社會地位，為律師參與環境訴訟創造良好的社會環境

《工人日報》2001年5月25日的一篇報道稱：“1995年至1999年，全國律師協會受理律師維權案件97起，其中1996年、1997年發生侵權律師合法權益案件20余起，1999年更達70多起。輕者是司法機關的工作人員刁難律師調查取證，剝奪、限制律師辯護權，無故將律師驅逐出法庭，重者是限制律師人身自由或毆打辱罵律師直至定罪判刑?！倍僭谖鞣絿?，律師是受人尊重和被人仰慕的職業，在政治生活和社會生活中扮演著重要角色。所以我國可以借鑒國外的先進經驗，適當提高律師的社會地位，保護律師的合法權益，為律師參與環境公益訴訟創造一個良好的社會氛圍。

（二） 打破傳統訴訟理論，擴大適格原告的范圍，把律師納入到環境公益訴訟之中

當今在環境公益訴訟中放寬對原告資格的限制是世界立法趨勢。如美國的侵權法規定：“為提起禁止或取締公益妨害的訴訟，公民必須作為一般公民的代表，或公民訴訟的公民，或集團訴訟中的集團的一個成員所具有的起訴資格?！绷硗?，美國最高法院在1970年的“數據處理服務團體聯合會訴坎普案”的中提到了一條新的檢驗起訴權的標準，即遭受實際損失，包括經濟的或其他的損失。其中，法院認為“其他的損失”不僅包括人身傷害，還包括美學上的損失。即，凡因環境行為而感覺到環境美感受損的人都可以提起訴訟，并無必要提出原告的人身傷害和經濟損失。英國《污染控制法》規定：“對于公害，任何人均可起訴之?！比毡经h境公益訴訟主要是環境行政公益訴訟，任何公民、團體對行政機關疏于執行污染防治的行為都可以起訴。而我國的環境公益訴訟受傳統“訴訟利益”理論的束縛，原告只能是直接利害關系人時才可提起訴訟。由于環境侵權的特殊性，這種理論不免存在對公共利益保護不周之處。在這種情況下，應當結合我國的立法現狀、現有的司法資源和律師職業的特殊性，打破傳統理論束縛，把律師納入環境公益訴訟原告之列，充分發揮其維護公共利益的角色優勢。

（三） 建立全面的環境公益訴訟制度，擴大律師參與環境公益訴訟的參與面

由于環境損害具有加害行為之間接性，加害行為多具高度科技性及構成上的復雜性，損害范圍的深刻性以及范圍的廣闊性，所致他人之損害具有多元性，加害之行為及損害之形成具有繼續性、地域性及國際性等顯著特性。從近幾年的環境公益訴訟案件來看涉及到民事、刑事和行政三個方面。所以，應當建立包括環境行政公益訴訟、環境刑事公益訴訟和環境民事公益訴訟在內的全面環境公益訴訟制度，為律師廣泛參與環境公益訴訟提供一個廣闊的平臺。

（四） 合理分擔訴訟費用，設置訴訟獎勵機制，調動律師參與環境公益訴訟積極性

環境利益為公眾性利益，環境公益訴訟也是公益性訴訟。環境公益訴訟的費用如果由原告承擔，一般的社會組織或公民個人往往難以承受。所以，我國應借鑒國外的先進做法，合理減輕原告提起公益訴訟的費用，并對公益訴訟費用的負擔做出有利于原告的規定，或者實行公益訴訟無償主義，同時為防止濫訴，可以要求原告在敗訴時承擔適當的訴訟費用。公眾提起環境公益訴訟是為了維護社會公共利益，勝訴后受益人不僅僅限于本人，而是不特定的多數人甚至可能是整個社會。因此，應建立公益訴訟激勵機制，以此來調動律師參與環境公益訴訟的積極性。諸如美國《清潔水法》規定，起訴人勝訴后，敗訴方承擔全部的訴訟費用，國家再對其給予獎勵；美國《垃圾法》規定，對環境違法人提起訴訟的起訴人可得罰金的一部分。只有這樣，才能調動律師參與環境公益訴訟的積極性，壯大律師參與公益訴訟的隊伍。

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責任編輯 劉鳳剛