運用地價特性完善土地市場

摘要：地價是地租的資本化。土地具有價格是基于土地具有給人帶來收益和服務的能力，但其數量受到供求中需求方面的強烈影響。認清地價特性，運用地價工具對于完善我國土地市場具有重要意義。本文從明確政府角色和目標、建立多元化土地價格體系、完善價格形成機制、完善價格運行機制等方面提出了完善我國土地市場的政策建議。

關鍵詞：土地經濟； 地價； 地租； 土地市場

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1004－0544（2007）10－0156－03

一、 問題的提出

地價管理是土地管理的重要組成部分，尤其是土地市場管理的核心和關鍵。加深對地價的認識，并運用地價工具來完善土地市場具有較大的理論價值和實踐指導意義。

在計劃經濟年代，土地不被視為商品，而是被作為一種由國家無償提供的生產要素投入，但這種做法帶來了資源的粗放使用、閑置和浪費。隨著城市化、工業化的不斷推進，土地，尤其是城市土地隨著經濟增長、人口聚集而日益稀缺起來，人們發現土地具有某種“價值”，而且其價格不斷上升。繼續延用無償劃撥的方式不僅導致資源利用的低效率，而且在資源分配的過程中，給社會各主體的利益帶來巨大的不公平。因此，土地有償使用制度得以建立和發展。人們還發現，利用市場這只“看不見的手”來配置土地資源具有更大的優勢，市場盡管也會失靈，但其程度小于政府帶來的失靈，所以應該建立完善的土地市場。但是在建立土地市場的過程中，由于傳統思維的遺留影響，加之管理手段的落后，人們發現建立一個完善的土地市場舉步維艱。基于此，我們需要從土地的特性尤其是其價格特性入手進行透徹分析，力求在對地價特性和土地市場運行機制及其關系分析的基礎上，提出完善土地市場的建議。

二、 地價的定義

我國學者對地價的定義提出過各自不同的觀點。陸紅生認為土地價格是資本化的地租，地價不是土地的購買價格，二是地租的購買價格，是將預期的地租系列資本化而形成的，不能認為是買地資本的利息，因為是地租決定地價，而不是地價決定地租。[1]王克強認為土地價格是三個部分的資本化：一是真正的地租，即絕對地租和級差地租；二是土地投資的折舊；三是土地投資的利息。[2]由于土地既是一種資源又是一種資產，當其資產特性越來越受到人們重視的時候，從資產的角度認識土地就具有更大的優勢。曹振良認為，地價則是提供土地服務的土地資產本身的價格。地價是一種可以源源不斷地提供土地服務流量或地租收益流量的土地資本的價格。作為一種資產的價格，其影響因素和絕對機制自然不同于流量財富和服務的價格。土地資產價格除了要受到資產市場供求因素的影響之外，還要受到人們心理預期因素的巨大影響。由于資產的價格是由資產未來收益的貼現值所決定的，這種價格根據對收益的預測和貼現率的變化而作較大的變動。[3]劉書楷認為，地價一般理解為土地價格。所謂土地價格，可以理解為土地所有權的價格，他還認為土地使用權的價格本質上應該是出讓金，如果出讓的年期是無限的，則一次性支取出讓金實際上就是土地價格。[4]

綜上所述，對于土地價格定義的主流觀點是依據馬克思主義的地租理論，認為地價就是資本化的地租，應該說，從地租來認識地價的內涵，已經成為學界的共識，是一個正確的方向。至于從所有權、使用權等權利讓渡或購買的角度來區分地價，只能說學者們認識到了這種法權意義上土地權利的多元化趨勢，符合社會經濟發展的實踐。但是對于將地價理解為土地所有權價格的觀點，筆者不能茍同。定義地價，依據地租的資本化這個經濟學范疇更為恰當。至于從所有權抑或使用權、收益權等法學范疇去定義地價應當屬于另一個問題：即地租的歸宿及分配，它不能反映地價的本質。

三、 如何認識地價特性

社會經濟的進一步發展使土地在經濟要素投入決策和宏觀調控中的地位越來越受到人們的重視，土地的生產要素屬性、資產屬性日益凸顯。傳統的從土地價值來源分析為重點即把地租分為絕對地租、級差地租的研究范式，已經難以滿足社會的需要；取而代之的對土地價格形成、變動、量化、預測、評估等方面的研究。土地作為一種商品而且是一種特殊商品——能給人們帶來的經濟和非經濟效用。地價，在市場經濟下應該從土地的商品和資產屬性、市場供需均衡角度加以認識。土地之所以具有價格，一是因為它內在的可以給人們帶來效用的能力，包括經濟上的收益能力，或者是土地服務帶來的滿足。對土地的需求是一種引致需求，由于對土地產品比如玉米、房屋的需求才導致對土地要素的需求，而且對某種土地產品需求越強烈，那種用途類型的土地需求就越多，價格從而上升。土地的這種特性或者能力是幾千年以來人們一直非常重視土地的重要原因，土地問題長久以來是眾多政治家、經濟學家、社會學家熱烈討論的話題；二是外在的供需形式，當需求強烈的時候，地價會增加，反之減少。所以總的來說，地價的最重要特性就是內在和外在因素共同作用下土地給人們所帶來的收益和服務。進一步的，可從以下幾個方面認識地價特性。

1． 從土地自身特性角度看，其價格具有特殊性。首先土地位置固定，不能移動，這導致了區位會強烈的影響地價，因此地價與區位緊密相關。其次土地不像普通商品可以無限生產出來，它的面積是固定的，自然供給無彈性，經濟供給具有彈性但是短期也是無彈性的，這會導致短期市場均衡時價格受到需求變動的影響。第三，土地在作為農用時如果合理使用，可以永續利用；作為非農承載功能使用時更是可以世代利用。第四，一個非常重要的特性是土地具有保值增值性，土地價格會隨著社會經濟的發展而不斷上漲，即使在通貨膨脹條件下，也是一種很好的保值商品，這使人們在缺乏其他安全投資渠道時對投資土地具有偏好。

2． 從時間角度看，地價是一個動態的概念。地價首先是一個時點的概念，表示某個時點土地價格的高低。確定一個時點，不僅是估價的實踐需要，也是人們在有限信息的前提下能對地價有一個靜態的衡量標準。其次，地價是一個面向未來的動態概念，主要表現在增值方面。因為地價是未來若干年地租的貼現，而未來的地租量大小是隨著未來社會經濟形勢或者土地使用者利用土地效益效果好壞、土地所受周圍土地利用行為外部性影響大小等因素變化而迅速變化的。例如，未來某城市人口增長迅速、需求增加較快、政府基礎設施配套完善、使用者精心經營管理（如綠化）等不斷產生增值收益，都會導致本宗土地地租量增加，而這些在估價時點附近是很難預計得到的。第三，地價受心理預期影響很大。

3． 從供給角度講，地價受到供給者數量和其提供土地的總數量的影響。第一，土地供給在短期數量固定，對價格完全缺乏彈性，所以在短期市場總需求一定的情況下，供給決定價格而不是價格決定供給。第二，經營性土地地價受開發成本影響很小，尤其是城市土地中的毛地，開發成本只是地價的組成部分，不能決定地價的最終大小，對供給者尤其是政府供給行為影響不大，所以在商業的住宅用地出讓時常常可以見到成交價遠遠高于基準地價。第三，從市場結構看，二級市場上供給者眾多，接近于完全競爭，而且供給者越多，市場效率越高；而一級市場則相反，在目前的法律下，只有政府是唯一合法的供給者，具有強烈的壟斷性，這會導致消費者福利的損失，最終使供給數量偏離最優數量，或者過多，比如對工業用地；或者過少，常見于居住和商業用地。政府的干預越強，帶來的市場失靈和福利損失越嚴重。

4． 從需求角度看，地價的變動主要取決于供需的需求方面。對土地的需求是一種引致需求，所以土地價格受到土地產品價格變動的影響。土地的價值完全由產品的價值派生而來，反之則不成立。對于特定地塊而言，擁有者供給的數量是一定的，一般而言，無論需求者出價多少，他只能按照最高出價供給，即使該價格沒有達到他的“底價”，所有者只能接受這個低價位。“得到半個面包比沒有面包要好”（薩繆爾森語）。反之，如果對于土地產品市場前景看好、土地需求強烈、眾多需求者競價激烈，甚至出現非理性出價時，會大大抬高土地的最終成交價格，這充分說明了地價的不確定性、易受需求影響的特點。所以地價主要還是取決于需求方面。

5． 從產權角度看，地價就是一種權利價格。購買土地就是購買土地的產權，這種產權可以給購買者帶來持續收益或服務。由于產權隨著社會進步、法律演變可以不斷被定義出來，過去不重要的產權可能變成重要的產權，所以，產權體系和其內涵不斷豐富和變化。從固定時間斷面看，土地可以具有不同的產權束從而具有不同的價格。現代地價觀更多的包含了資產的特性，而很多傳統所言的土地資源價格則是從土地所具有的自然生產力角度去認識地價。從這兩個角度認識地價都只看到了地價的部分特性。后者更多的體現人和自然界的關系，前者體現的是人和人之間的關系。不能將兩種價格混為一談，也不能加總，即認為地價等于資源價格加資產價格。他們不是數學上的簡單相加關系。人為的區分所有權價格和使用權價格也沒有很多意義。

四、 土地市場特點、運行機制及存在的主要問題

經濟學家曼昆認為市場是某種物品或勞務的一群買者和賣者，[5]所以只要有買者和賣者就有市場。畢寶德認為土地市場是指土地作為一種特殊的商品在流通過程中所發生的經濟關系總和。[6]中國的土地市場具有權利主導性、交易客體的異質性、強烈的地域性、不完全競爭性、供給彈性較小、政府管制較嚴、供給滯后性等特點。從市場功能來看，土地市場具有優化配置土地資源、調控宏觀經濟運行等作用。應該說，一個完善的土地市場可以將土地向使用效率最高的用途和使用者流動，最終實現最大的效益，同時在這個過程中，通過必要的租稅費手段，土地收益在各主體之間得以合理分配。但是土地市場功能的充分發揮依賴于一系列運行機制的推動。這些機制就是價格、供求、競爭機制，價格機制在三個機制中具有重要地位，它在土地市場競爭過程中市場價格變動與商品供求變動之間發揮有機聯系。其中價格機制包括形成機制、運行機制、約束機制、調控機制。

土地是一種稀缺性資源，這一點不僅表現在農業領域，也十分明顯的表現在城市產業用地領域。無論在哪種經濟制度中，都有必要把稀缺資源配置到競爭性用途中。既然確定發展社會主義市場經濟，就應該堅定不移的運用供給和需求的力量來實現這個目標。供給和需求共同決定了經濟中許多不同物品與勞務的價格，價格又是指導資源配置的信號。在市場經濟中，價格是配置稀缺資源的機制，對于經濟中的每一種物品來說，價格確保供給和需求平衡，均衡價格決定了買者選擇購買多少物品以及賣者選擇生產多少物品。可以這么說，從土地價格形成看，價格是供需雙方競爭、博弈的最后結果，一旦價格形成，會對以后的供需繼續產生信號指導作用。所以，完善土地市場，關鍵在運用價格形成機制和發揮其信號指導作用。

目前我國土地市場存在的主要問題表現在以下幾個方面。一是一級市場的高度壟斷性導致供給滯后或者不足，由于政府的各種缺陷，使得對市場供給決策錯誤。比如政府實施土地儲備中為了追求利潤，實施饑餓供地，進一步推動價格上漲；有時政府為了招商引資優先供給工業用地，人為壓低了其價格。二是二級市場由于歷史原因，大量存在劃撥用地，劃撥用地一般難以進入市場交易；大量的協議出讓土地在涉及變更用途或規劃條件時也存在諸多行政限制，流動困難。三是市場規則的缺位，政府沒有高度重視對市場管理規則的制定，而是將重點放在了經營環節，更多的扮演了賣者的角色，在制定規則時注重自身“運動員”利益的保護，而不是當好“裁判員”。所以，市場規則或者嚴重缺失，或者不合理的規則對其他供給者制造太多限制。比如關于協議出讓土地改變用途補繳出讓金，怎么補繳，按照什么程序和標準，怎么計算，是否一定要公開掛牌，沒有操作細則，這讓被管理者失去了合理的預期。四是城鄉土地市場的二元分割。農村有大量的存量建設用地，而且其總量不斷迅速擴張，這些土地已經無關耕地保護和糧食安全卻一直以來被排除在土地市場之外。更為嚴重的是法律規定集體土地只能通過征收才能變為建設用地供給市場，這樣在供給總量上政府具備了壟斷的法理基礎和權力。五是忽視土地市場基礎建設。完善土地市場不僅僅是建設一個有形的場所，更重要的是對于市場價格基礎數據采集分析，只有隨時把握其變化，才能科學決策。六是地方政府追求出讓金的利益動機導致了政府不可能將市場調控、提供公共產品作為主要工作目標，這是一種管理目標異化或偏誤。七是有償使用方式單一，稅費政策不配套未整合。

五、 運用地價工具完善土地市場的具體路徑

1． 明確政府角色和目標。政府的角色應定位于土地市場的管理者和規則制定者，目標是利用明確的市場規則讓土地資源由市場來配置，促進資源的可持續利用，滿足經濟社會發展的用地需求，同時對市場難以滿足的公益事業用地等外部性的公共產品、涉及社會公平目標如中低收入家庭住房用地等予以提供。具體而言，包括以下方面。一是建立健全各類土地交易規則、交易程序，并提供公開化的交易信息，消除市場門檻，降低交易成本。二是加強地價監測基礎工作，掌握土地市場價格變動趨勢和規律。三是正確運用稅費手段調節城市發展等原因帶來土地的增值，將這些增值部分收歸政府用于城市基礎設施建設或為公益事業提供廉價用地。四是做好土地的規劃，哪些土地關乎耕地保護不能使用，哪些土地無關糧食安全可以逐步放開都應以規劃為依據，規劃要主動引導需求行為，而不是片面的限制和管制。當前尤其要注重盤活數量眾多的農村集體建設用地。

2． 建立多元化土地價格體系。土地價格和土地產權天然難以分割。有多元的產權體系就有多元的價格體系，多元化是經濟發展的需要。在所有權不能交易前提下，使用權、租賃權、抵押權、發展權、承包權等都有相應的價格。無論什么產權界定的價格，他們的本質都是一種能給權利主體帶來收益和服務的能力。其量化在理論上都可以用地租的加總還原來實現。只有對各種產權類型及其經濟權益涉及的權利和義務加以明確，給與有力保護（尤其要防止行政權的侵犯），才能促使權利主體珍惜土地、合理利用，達到“地盡其力，物盡其用”。當前特別迫切的是要加強土地立法，整合數量眾多卻相互沖突的法律法規和規章。“與此同時，也得承認仍面臨一些嚴峻挑戰，而且要應對這些挑戰還要受到一些因素制約——比如管理土地的制度和法律框架相互矛盾且支離不全”，“規章過多，這容易導致不必要的、重復的管僚程序，造成極高的交易成本和潛在的尋租行為”。[7]

3． 完善價格形成機制。土地價格形成主要由供需決定。這是土地市場建設的重點領域。一是土地供給主體的資格問題。盡管目前集體土地不能合法進入土地市場，但是部分地區已有入市的實驗或者隱形交易，從長期來看，集體建設用地可能將逐步有條件放開，城鄉二元分割會逐步消除。二是在一級市場壟斷的法律架構難以改變的前提下，短期必須將二級市場搞活，政府需要大大減少對二級市場的干預程度。要重視劃撥和協議用地者的利益和經濟權利，政府和原產權所有者要合理分配土地收益，減少和消除限制，讓更多的土地進入市場，促進土地流動。以達到增加土地供給者數量，降低政府對土地的壟斷性，防止社會福利的損失。三是在顯化土地價值方面，利用需求者競爭形成最終地價。因為地價主要由需求決定，需求者數量和競爭程度將最終實現土地的真實價值。這意味著在土地掛牌等出讓土地環節可以通過廣泛發布供給信息、降低需求者競價門檻等手段讓更多的需求者公開競價，實現土地的客觀價格。

4． 完善價格運行機制。這里所指的價格機制主要指的是價格供求均衡的不斷變動、自我調節機制。土地價格具有前面所述的動態性，它受宏觀經濟形勢、基礎設施建設、規劃變更、心理預期等多種因素影響，地價會不斷變化，使用者可能發生轉移，使土地最終流向最佳使用用途，產生最大效益。所以要發揮價格的信息引導功能，讓不具備地價專業知識的公眾接受更多的價格信息。政府應該定期發布基準地價和標定地價、地價指數、市場交易行情、供地計劃、征地政策等信息，讓公眾對土地未來價格有合理預期，防止盲目投資和價格的劇烈波動。另外，鑒于規劃條件對地價影響巨大，要讓規劃發揮對地價的影響力，進而用地價來對土地進行時間、空間、用途、使用主體的配置，促進城市更好發展。

參考文獻：

[1]陸紅生．土地管理學總論[M].中國農業出版社，2002.

[2]王克強．土地經濟學[M].上海財經大學出版社，2005.

[3]曹振良．房地產經濟學通論[M]．北京大學出版社，2003.

[4]劉書楷．土地經濟學[M].中國農業出版社，2004．

[5]N.格里高利·曼昆．經濟學原理[M].機械工業出版社，2006.

[6]畢寶德．中國地產市場研究[M].中國人民大學出版社，1994.

[7]中國土地政策改革課題組：中國土地政策改革：一個整體性行動框架[J].改革，2006，（2）．

責任編輯 王友海