事業單位改革與服務業發展

當前加快發展服務業的訴求，帶來事業單位改革突破的最佳契機

“兩會”剛過，國務院“關于加快發展服務業的若干意見”以國發7號文件形式公布，業界人士精神為之一振。細辨如何“加快發展”，可謂百端待舉。不過，其中最具挑戰性的任務之一，就是啟動和推進事業單位改革。為大力發展服務業的戰略任務計，這已經成為一項繞不開也拖不起的重大改革。

所謂事業單位，系中國的特有名詞，按國務院1998年的相關條例，可稱“國家為了社會公益目的”設立的“社會服務組織”，主要從事教育、科技、文化、衛生等活動。中國目前事業單位資產近3000億元，員工約3000萬人，其中70％集中于教育與衛生行業。無疑，這正與當前所強調的關系民生的服務業，特別是7號文件所說的“教育、醫療衛生、新聞出版、郵政、電信、廣播影視等服務事業”以及“市政公共事業”等高度交叉。

中國現存事業單位絕大多數均系國有，相當一部分政府背景雄厚且具有市場壟斷地位。自20世紀80年代以來，事業單位改革曾選擇“全額撥款、差款撥款、自收自支、事業單位企業化管理”等多種模式摸索前行；后來又因撥款嚴重不足、治理結構混亂、全面改革路數不明，出現種種扭曲安排，改革長期徘徊不前。這樣一組畸形的利益主體，既不能使政府有效行使其公共服務職能，又阻斷了那些本應市場化、產業化、社會化的服務行業的改革之路，嚴重地影響了7號文件所說的“服務業市場主體”的茁壯成長。可以說，中國的事業單位全面改革遲滯，正是中國服務業發展水平偏低、特別是面向民生的服務業整體落后的重要原因。

近些年來，中國許多政府關鍵性部門、國際機構以各種聯合課題組的形式，對中國事業單位的改革進行了研究，許多地方更大膽進行了事業單位改革的局部性試點。輿論一度激辯：公共服務“究竟是市場多一點好還是少一點好”？事業單位改革是否有“過度市場化”之虞？不過，這些爭論正在形成共識，從服務業發展的視角則認識更為清晰：提供公共服務是政府的責任，但這并不等于凡公共服務都需由政府包辦一切，而必須按市場經濟思路對事業單位進行改革，從實際出發尋求政府與市場機制、民間力量的最佳結合方式。

按照7號文件的表述，應“明確教育、文化、廣播電視、社會保障、醫療衛生、體育等社會事業的公共服務職能和公益性質，對能夠實行市場經營的服務，要動員社會力量增加市場供給。按照政企分開、政事分開、事業企業分開、營利性機構與非營利性機構分開的原則，加快事業單位改革，將營利性事業單位改制為企業，并盡快建立現代企業制度”——這是對事業單位改革的再次總動員。

未來的事業單位改革和公共服務發展，明確政府的角色是第一要務。應當看到，當前許多基本公共服務，例如醫療與教育，在需求方面，是“服務付費的非政府化”速度很快，個人支付的比例不斷上升，暴露出政府責任不到位；在供給方面卻是政府主導、國有機構主導，投入不足、效率低下與逐利沖動并存，凸顯政府角色失當。中央和地方政府應當將提供滿意的公共服務視為首要職責，在增加財政投入、加強監管方面承擔起更大的責任；而在服務供給方面采取更為開放的態度，動員和鼓勵社會力量參與，清理自己屬下的事業單位所享有的各種壟斷特權、隱性補貼，以實現各類服務提供者之間的平等競爭。

經過深化改革，當前眾多提供公共服務的“事業單位”將出現多個方向上的演化，有些成為收支在財政控制之內的公立事業單位，有些成為自收自支私人非營利機構，有些成為國有或私有營利性企業。至于那些混跡于事業單位之列而并無“事業”可做的機構，則必須脫離政府的懷抱，面對市場競爭的入場考試。如此公共服務領域的改革洗禮，無疑正是未來服務業大發展的重要組成部分和基本保障。

事業單位改革還有一件大事要做，就是結束壟斷，引入競爭。當前相當一部分事業單位在其從事的服務業內具有壟斷地位，其營利所獲為超額利潤。對于這樣的營利性機構，應當消除隱性政府補貼，放開行業準入，使其成為市場上平等競爭的主體，以促進行業的整體發展。少數事業單位如果因“公共利益”之需，非保持壟斷地位不可，則其利潤應當整體進入財政預算，絕不允許借助公權，以壟斷之身進入市場牟取私人利益。這應是中國服務業發展的基本公平原則。

改革難，事業單位改革更是難中之難。或正因此，中國改革近30年，事業單位改革走走停停，至今未有全面突破。當前加快發展服務業的訴求，正是最佳改革契機。若到2020年讓服務業占GDP的比重逾50％不是空想，則相應改革必須啟動了。