耕地：安身立命之寶

農業是中國的基礎，耕地是農業的基礎，離開了耕地，就談不上民族的生存和經濟社會的可持續發展。耕地資源是無法通過貿易途徑獲得彌補的戰略性資源，國務院總理溫家寶在十屆全國人大五次會議上所做的政府工作報告中強調，在土地問題上，絕不能犯不可改正的歷史性錯誤，遺禍子孫后代。一定要守住全國耕地不少于18億畝這條紅線，堅決實行最嚴格的土地管理制度。

在4月22日“世界地球日”來臨之前，記者就我國耕地保護現狀、目前存在的問題及如何解決等問題采訪了土地管理方面的專家。

耕地是我們的軟肋

中國土地勘探規劃院地政研究中心副主任唐健是2004年國家社科基金項目《耕地保護制度與政策研究》的總負責人。她介紹說，幾年前制定的《1997年～2010年全國土地利用總體規劃綱要》中曾經設想：到2010年，將全國耕地保有量控制在19．2億畝。而根據國土資源部最新公布的數字，2004年，全國耕地面積為18．37億畝。1996～2003年，中國耕地凈減少1億畝，其中建設占地高達2240萬畝，糧食產量從1958年的5．1億噸下降到2003的年4．3億噸，耕地大規模減少是其中一個重要原因。按照中國宏觀經濟學會的估計，到2030年，我國人口將達到16億人，按照人均450千克的糧食年需求計算(西方發達國家人均1000千克左右)，總共需要7．2億噸糧食。目前，世界谷物貿易量大約在2億噸／年，若我國可以獲得其中的1／4，即5000萬噸，全國自產的糧食也必須達到6．7億噸。假設我國糧食平均畝產達到400千克，2030年，全國耕地面積就必須保證17億畝，這意味著，我國在未來占用耕地的極限是1．5億畝。

根據聯合國糧農組織(FAO)2002年年報，截至2001年年底，全世界土地面積為1960．2億畝，其中可耕地210．3億畝，占土地面積的10．73％，人均可耕地面積3．45畝。從人均土地占用看，人多地少的國家居多，用地最緊張的國家為印度、日本；其次是英國、中國、法國；美國和加拿大則相對十分寬裕。

耕地是人類賴以生存的物質資料的主要來源，因此一個國家耕地的富裕程度決定了該國農業發展水平和可持續發展的潛力。耕地資源的有限性和稀缺性相對制約了這些國家農業的發展。

中國農業大學土地資源與管理學院資源環境戰略與管理中心主任張鳳榮曾主持過多項國土資源部的重要課題，長期從事耕地保護方面的科研工作。他認為，我國的人口壓力巨大，耕地的人均占有量只有1．41畝，不到世界平均水平的40％，耕地匱乏是我們的軟肋。

保護耕地的現實意義

張鳳榮認為，保護耕地的現實意義在于，耕地狀況首先直接關系到我國的糧食安全。統計顯示，我國近些年糧食播種面積下降，糧食總產量徘徊不前。與此同時，隨著人口增長、經濟發展和城市化的推進，未來二三十年內，我國糧食消費增長的趨勢不會逆轉。雖然目前我國基本能夠實現糧食自給自足，但糧食安全形勢嚴峻，除北部沿邊區的新疆、寧夏、內蒙古、吉林、黑龍江以及中部的安徽、河南這幾個糧食主產區或地廣人稀的省區以外，全國大部分地區糧食產不足需，其中廣東、浙江、福建、上海、北京五省市的糧食缺口最大，均超過450萬噸，全國糧食缺口為3936．95萬噸。

盡管有學者提出，我國的糧食供給要充分利用國內外兩個市場，但張風榮認為，依靠進口彌補糧食缺口面臨的風險比較大。首先，需求增加必然導致價格上漲，我們是否能夠承受國際糧食價格上漲的成本。其次，就算我們有能力購買國外的糧食，但國際糧食市場同樣存在變數。目前，世界各國都在加緊進行生物能源和可再生能源的研發。為擺脫對中東石油的依賴，美國政府決定利用國內充足的糧食資源大力發展生物能源，他們希望在2025年以前用清潔能源替代75％的中東進口原油。德國總理莫克爾也提出，德國的生物能源要達到20％的比例。美國是世界糧油的主要供給國，能源政策的改變會導致全球糧食市場發生哪些變化是我們無法預估的，所以，糧食供給還是要立足國內。耕地保護也就勢在必行。

張鳳榮強調，保護耕地不僅僅因為其涉及糧食安全，還有生態環境方面的意義。我們現在的城市建設布局，綠地與硬化地面比例失調。城市環境惡化，噪音、空氣、水等各種污染危害著人們的健康。由于土地面積有限，我們不可能大面積種植樹林、草坪綠地。這就需要耕地出現在城市與城市之間、大城市與衛星城之間、城市與城鎮之間、城市和鄉村之間。在這種情況下，耕地就不再局限于播種、耕耘、收獲等生產意義，而是多了調劑不同地塊環境的生態意義。從這個角度看，耕地也是實現城市空間結構優化的必要綠色空間。

唐健認為，耕地保護在我國還有十分重要的社會意義，那就是保護農民，促進社會穩定。目前，我國仍有9億多農業人口，盡管其中有越來越多的人在工業化、城市化的進程中逐步脫離農業、農村，但這種脫離很不穩定，國家和社會也還沒有能力徹底解決他們的社會保障問題。在這種情況下，土地就是農民最后的保障。

由此可以看出，我國的耕地保護具有保障國家糧食安全、保障經濟發展用地、保障生態安全、保障農民權益這個世界上不少國家所沒有的多重意義。也正因為如此，耕地保護戰略是我國的基本國策之一。

耕地總量緣何快速減少

盡管實行了最嚴格的土地管理，但我國實際耕地總量仍在快速減少，已從1996年的19．51億畝下降到2004年的18．37億畝，低于國家“十五”計劃確定的2005年耕地保有量19．2億畝的目標；全國有20個省份的2003年耕地保有量低于土地利用總體規劃確定的2010年指標，并有進一步減少的趨勢。一些地區已無法完成規劃區定的耕地保有量、農用地專用和占用耕地、基本農田保護面積等指標。以后相當長時間內，耕地資源的供需矛盾將更加突出。對此，唐健分析認為主要原因如下：

經濟發展的占用量居高不下

據預測，到2020年，我國人口將達15億人，城市化水平達到50％，僅城鎮建設用地總量就將達到700萬公頃以上，加上其他建設對土地的占用，土地供需形勢將更加嚴峻。

生態退耕力度加大

據調查，全國需要退耕的坡耕地、嚴重沙化和影響行洪的耕地約2．2億畝。按照國務院的要求，將進一步加大退耕力度，到2002年，全國已退耕5253萬畝，按此計劃今后一個時期還將退耕1．674億畝。生態退耕面積占耕地減少面積的78％，是耕地減少的最主要原因。

農業結構調整和自然災害造成部分耕地損失

根據今年農業結構調整情況分析，2003年～2030年，由于挖魚塘等破壞耕地層的農業結構調整，預計損失耕地約740萬畝。同時，根據多年統計情況，2003年～2030年，災毀耕地總數約2220萬畝。

耕地資源的補充潛力有限

根據《全國土地開發整理規劃》測算，以2000年為基期，我國土地整理、復墾和開發補充耕地的總潛力約為2．1億畝，到2002年土地整理復墾和開發已補充耕地911萬畝，耕地補充潛力還有2億畝。由于土地開發受生態環境保護和水資源的制約，未來的耕地補充，將以土地整理復墾為主要途徑，所需投入也將越來越大。

從各地情況看，耕地資源嚴重流失的區域包括北京、青海、陜西。減少因素中生態退耕比例接近70％。較快流失區域包括內蒙古、上海、寧夏、山西。上海耕地減少的主要原因是建設用地，占到了耕地減少總量的69％。其余地區主要是生態退耕占了主要部分。緩慢流失區域包括除新疆、西藏的其他省(自治區、直轄市)。

張鳳榮將全國耕地減少的主要途徑分為四類——生態退耕、農業結構調整、建設占用和災害損毀。其中，災毀耕地是由自然不可抗力造成的，基本上不受人類的控制；生態退耕退掉的大多是不適宜耕種、對生態安全造成威脅的耕地，雖然減少了耕地數量，但有益于生態環境的保護或改善；農業結構調整雖然減少了一定數量的耕地，但農業結構內部的調整是雙向的，既可以將耕地轉為其他農用地，也可以將其他農用地轉為耕地，這種轉變不會對糧食生產能力構成本質威脅，在必要的情況下仍可恢復耕種；而建設用地占用的大多是城市周圍、道路兩側有灌溉設施、質量較好的耕地，并且這種流轉是單向的，即只有耕地向建設用地流轉，而從建設用地向耕地流轉則存在比較大的技術障礙。

從全國不同類型耕地所占的比例分析，江蘇、北京、廣東、山東、上海、廣西、遼寧七省市灌溉耕地比例下降，無灌溉耕地比例上升，耕地結構變差；這七個省市大多沿海，經濟發達，后備耕地資源匱乏，但農業生產基礎較好，建設占用的大多是灌溉耕地。

除了供需矛盾突出外，唐健認為我國耕地保護中還存在著違法占地，低效占地，占優補劣現象。據衛星遙感對新增建設用地的檢測檢查，違法用地平均占新增建設用地總宗數的34％，有些地方高達80％。另外，由于農業比較效益低，農民大量流動到農業外就業，使得耕地大面積拋荒，農業投入減少，耕地的利用效率逐步下降。在耕地補充方面，重開發，輕整理復墾，表現為低產地區耕地面積增加，中高產地區耕地面積減少。

耕地面臨“看不見的污染”

在耕地數量面臨嚴峻形勢的同時，我國耕地的質量也不盡人意。一方面農業活動造成的污染日益嚴重。全國的化肥利用率平均只有30％～35％，化肥流失是造成滇池、太湖流域水體富營養化的重要原因之一，其中太湖流域水體富營養化中農田化肥的貢獻率達55％。同時，我國農藥使用量較高，不同程度遭受農藥污染的農田面積達13500萬畝。另一方面，工業“三廢”對農業的點源污染正由局部向整體蔓延。全國工業和城市三廢污染的農田面積已達1．5億畝，約有15％的農田受到不同程度的污染。每年因農田污染糧食減產100億千克以上。土壤重金屬污染已達到相當嚴重的地步，據1999年全國基本農田土壤環境監測不完全統計結果，在被監測的省會城市郊區的基本農田土壤中，重金屬污染物超標53．2％；在被監測的重要工礦企業區的基本農田土壤中，重金屬超標率達到56．7％，最高超標42倍。另外，遭受不同程度大氣污染的農田面積達7995萬公頃，占全國耕地總面積的5．6％。與此同時，全國耕地水土流失面積仍呈擴大趨勢，如長江中下游地區有1／2的耕地存在水土流失問題。

[責任編輯] 趙菲