土洋縣長的流產政改

在上個世紀三十年代，中國大地上各種制度試驗風起云涌。成都北郊的新都、新繁兩縣，分別走來了兩名官員，試圖以各自理想治縣。然而，無論是康凍由內而外的道德重建，還是陳開泗自上而下的制度改良，在那樣的土壤里，殊途同歸。

“草鞋縣長”

1938年12月31日，在成都市北郊25公里的新繁縣，當地各機關法團以及士紳代表，一大早就趕到縣城外的南橋，手執三角彩旗，歡迎這一天到任的新縣長康凍。

南橋又名來薰橋，為瓦頂護欄廊橋結構，兩端都有護欄連坐的橋樓。此橋連結成彭公路，是成都至新繁的必經之地。自清末以來，一直是本地士紳迎送官員之地。但這一天，新繁士紳并沒有在南橋接到他們的新縣長，等到晌午以后，他們才得知32歲的新縣長康凍腳蹬草鞋，身穿舊軍裝，帶著夫人和一名馬夫，不坐滑竿和轎子，也沒有騎馬，一大早就已經從他們眼前經過，步行入城了。

新繁老百姓曾稱康凍為“草鞋縣長”。他讓人們不要尊稱他們夫婦康縣長和康夫人，而要叫康大哥和康大嫂。

康凍就任新繁縣縣長，源于1938年11月發生在鄰縣新都的“圍城事件”。川西北八縣地方武裝一千多人，進軍新都縣各鄉鎮，造成地方治安人員與百姓多人死傷，并對新都形成圍攻之勢。事后牽涉此事的包括新繁縣在內的十二縣縣長不少人被撤職查辦。四川省主席王瓚緒向四川各行政區電令舉薦諸縣縣長人選，康凍正是從南充舉薦的縣長。

康凍是西充縣青獅鄉人氏，少年時父母雙亡，由伯父養大，幼年曾讀私塾，受教師影響，傾心佛教，后考入西充師范學堂。師范畢業之后，他棄教從戎，考入黃埔軍校第五期。畢業后往新疆赴任，在蘭州被當時鬧分裂的西北軍疑為特工，入獄兩年，后獲準開釋回川，在國軍王澤浚部隊任中校參謀，后因厭煩舊軍隊中腐敗習氣和軍閥作風，又離職赴蘇州藝術學校求學，還出版了詩畫集?？祪鲋雍髞砜偨Y說，康凍性格有兩大特色：一是由于佛教信仰，對百姓的慈悲心；二是強烈的民族主義和救國熱情。1937年盧溝橋事變后，他無心從藝，受南充特別行政區督查專員鮮英延請，就任南充縣一區區長。在新都圍城事件之后，被鮮英推薦為新繁縣長，于1938年年底來新繁走馬上任。

康凍下車伊始，就在縣署大堂的屏風上，手書“正人先正己，革命先革心”。每日清晨，他都帶領縣署職員上街跑步鍛煉身體，希望以此振興政務人員的精神面貌。他還在新繁街道設置多處檢舉箱，親自掌管鑰匙，鼓勵百姓檢舉不法之徒。他到任之后，不到半月就巡察了全縣各個鄉鎮，每新到一地，就讓衛兵敲鑼，請鄉親聚集開會，讓這些鄉民認識自己，對本地事務暢所欲言。此后他幾乎每隔幾日就帶衛兵二人下鄉巡察民情，傾聽民意，且從不在所到地的鄉公所吃飯，而是自己買干糧充饑。這些事跡，至今為新繁人津津樂道。

康凍的剛正不阿，不習慣官場的繁文縟節，都是老百姓喜歡的傳統“清官”題中應有之義。此前在南充的職務上康凍已經頗有“漢之良吏”的名聲，后來在他的新繁任期內，五四運動重要人物吳虞也曾贈送“民從其化”的匾牌。

道德治縣

在中國政權的基層，權力常常在盤根錯節的人事關系框架中運行，尤其是縣級官員，往往與本地望族互相依存，甚至飲宴同席，兄弟相稱，妻妾之間結成姐妹，通家往還。康凍對潛規則的不服從以及和當地士紳的格格不入，都深深地開罪了這些地方勢力，為將來被逐埋下了伏筆。

據新都縣志記載，彭縣一位青年到新繁賣陶器，被繁江鎮公所強拉為壯丁，康凍給予鎮長亢儀階拘捕、撤職的處分?？h救濟院長、倉儲保管委員會主任鄢敘五，挪用積谷和救濟費放高利貸，康凍調查后，鄢敘五畏罪藏匿，家中所存1000石大米被查封，以低價售給群眾。旅長李樹驊占陜西館為私宅，被收回開辦幼稚園?？h黨部書記長陳化初為妻謀幼稚園主任之職，民教館館長馮量如自薦做中學校長，溫江專員王思忠函保劉某任中學校長，均因德才不足為人師表，遭康凍拒絕。凡此種種，不一而足。康凍遂與地方權勢人物結怨。

新都地區專員王思忠乘視察新繁之機，當眾訓斥康凍“不聽指導，目無長官”，康凍反唇相譏王思忠為“不求實際，?？嚧蠹茏拥膶T”。

在關于康凍在新繁的仁政事跡中，有兩則故事流傳甚廣。康凍巡察發現孤寡老嫗李劉氏半夜紡紗，得知李劉氏守寡多年，獨子在兩年前被強拉了壯丁，由于地方財政緊張，“壯丁費”難以征收，因此抗戰軍人家屬的“優待米”未發放，李劉氏只好以紡紗維生?？祪龃稳兆尷顒⑹先ケ镜匾患宜貋砜丝劢飪傻纳啼佡I米花糖，然后約二人縣署見面，當面稱出米花糖斤兩不足，罰商戶兩石大米，送與李劉氏。新繁縣清流場一雷姓皮匠病故，康凍得知其子在山東抗日陣亡，遂臂戴黑紗，親自扶棺送葬，后來本縣另一抗戰家屬胡繼生亡故，康凍也親自戴孝護靈。

他后來向一位懷疑此舉有矯飾做作之嫌的同僚解釋說，以前四川的抗日士兵和勞工，多半是強抓的壯丁，捆著去入伍的，他們本人和家人，都自感家門不幸，甚至羞于見人，為樹立抗日正氣，他才要親自護靈，讓抗戰家屬揚眉吐氣，也讓本地人切實感到去前方抗日是光榮的事情。

盡管康凍以個人道德之長，試圖補救制度和組織之短，但在上個世紀三十年代，道德治縣注定要遭到失敗。

在開罪巡視的專員王思忠之后，因貪污被撤職的下屬鄢敘五乘機聯絡各機關首腦及各鄉鎮長集體辭職，糾合各法團聯名向四川省政府誣告康凍。省政府為了平息風潮，調康凍為樂至縣長。消息傳開，群情義憤。

1939年7月18日，新繁東湖公園聚集群眾兩萬余人，商議向省政府請愿，挽留康凍任縣長。次日，群眾代表成立“苦留團”，二三百人徒步前往省政府，向省主席王纘緒陳述康凍政績。當時住在新繁的著名學者吳虞也簽名挽留。王纘緒鑒于康凍的政聲，決定康凍仍任新繁縣長。當夜新都民眾奔走相告，滿城歡慶恍如夜市，茶鋪酒店也座無虛席。

然好景不長，1939年冬，賞識康凍的王纘緒奉令率部出川抗日，縣區兩級的倒康勢力再次糾結，要求撤換康凍，執掌四川省的賀國光撤之難平輿論，留之又難息爭端，只好改委康凍任汶川縣長。

“洋派”的革新

如果說康凍道德治縣遭遇到來自體制內的壓力而失敗，那么在他之前的鄰縣新都縣長陳開泗，則展示了從制度上改造彼時之社會，又要遇到怎樣的阻力和困難。

與康凍的個人努力相反，陳開泗在新都實行的新政，有一個更為顯赫的源流和背景，并且得到來自上層的支持。它的實踐和最終的失敗，也宣告一種改良模式在大陸的終結。

關于陳開泗本人，我們只知道他是四川巴中人，少年時在成都上新式學堂，后來考入國立政治大學。畢業后放棄政府安排的工作，跟從巴中老鄉晏陽初，效力于中華平民教育促進會（下簡稱“平教會”）。

平教會成立于1923年8月，畢業于耶魯大學的晏陽初為總干事長。平教會成立初期，主要在各大城市開展平民識字教育運動。兩年后，晏陽初認為中國的問題主要在于農村，平教會的工作重心從城市逐漸轉入農村，1926年夏選定河北定縣為鄉村平民教育實驗區，平教會的工作由訓練農民識字讀書，擴大到訓練農民自治能力，推動地方民主政治。

從上個世紀30年代開始，南京國民政府的農村基層政治制度也開始朝地方自治的理想前進。此時，全國各地的鄉村建設實驗區紛紛涌現。據估計，到1935年，從事鄉村建設的團體有1000多個，提倡鄉村建設的出版物有十余種。1932年，國民政府令河北、山東、江蘇等省成立地方自治籌備委員會，1932年11月，第二次全國內政會議在南京召開，會議最后決定改革縣政，以縣為自治單位。地方自治進入縣政建設階段。

1936年春，晏陽初根據國民政府要求幫助四川省“建設抗戰大后方”，與四川省政府商定成立“四川省建設設計委員會”，省主席劉湘任主任委員，晏陽初任副主任委員。晏陽初建議，可在四川先設一個實驗縣，待成功之后，再總結經驗，全省推廣。最終劉湘將新都作為實驗縣，計劃3年完成。1936年冬，晏陽初給省政府推薦曾在廣西蘭溪、金華和湖北黃崗任過實驗縣縣長的陳開泗為新都實驗縣縣長、縣保安司令。

1937年1月，陳開泗偕同國立政治大學畢業生8人入川。4月，新都實驗縣正式成立。

來自四川省政府高層的直接支持，使得陳開泗可以無視來自地方和科層的阻力。平教會將縣政機構改革的主要精神歸結為“在以縣政總動員為基礎，而以效率最高縣政府為中樞”，從而建立一個“由分而合，由散而整，由上而下，務使其節節靈通，處處呼應，不能拆開，不能截斷”的高效廉潔、民主自治的“寶塔式”行政組織。

因此陳開泗到任之初，即裁局設科，將縣政府原有18個局委員會合并改組為4個科，改組后縣署只有工作人員28人，大大裁剪了冗員。在鄉鎮一級，則簡化鄉鎮機構，在聯保的基礎上建立鄉鎮公所，設鄉（鎮）長1人，副鄉長1人，下設民政、警衛兩股辦事。辦事員共計6人。正、副鄉長由縣政府根據各鄉鎮合格人士中遴選派任，為縣自治的基層執行機關。

土地問題一直是各地鄉村改革的主要問題。中國農村的土地在很多地方已經數百年沒有被正式清丈過，各地軍閥和地方權貴土地兼并嚴重，并私開土地，侵占公地，帶來地稅征收上混亂和低效。

陳開泗在蘭溪實驗縣時，曾經發現一本當地土地的“魚鱗圖冊”。或許是這本圖冊給他以創意，他在新都采用了一種“拼地圖”式的土地清丈方法。陳開泗先組織了一支全部由外地人組成的20多人的測量隊伍，每區四人，由甲長帶領，先在各塊土地插牌，標示此一塊土地幾畝，田主和佃戶分別是誰。然后將一塊塊土地分別測繪，制成小地圖，再拿來拼合，拼合全保，再拼全鄉，拼接不上即重新測繪，這使得土地根本無法瞞報漏報。一番清丈下來，全縣土地的數量的比原來統計的增加了66，000畝，當年省縣稅總額增加36118元，上升6.56％，平均總稅率下降6.96％，為在地稅面前人人平等打下了基礎。晏陽初后來總結，因為這個改革，在進行平教運動的實驗縣中，新都反平教運動的人最多。

改善建制，清理財政只是平教運動的第一階段，按照陳開泗設計，接下來就應該整頓治安，加強警備。陳開泗設立了縣警衛處，統一掌理全縣警察、自衛、民防等事務，實行警衛合一制。同時也作為鎮壓暴亂和清剿土匪的機動部隊。此外又設立區警衛所，招考本縣中學畢業生60名，施以警衛訓練，全縣分4個警衛區，設區警衛所，負責清查戶口、鄉村巡邏、推行環境衛生、指揮各保義勇警衛員、負責訓練，維持鄉村治安事項。

晏陽初后來對記者回憶當時情況，說剛選新都為實驗縣時，據說那里平均每周出現一起搶劫案件。農村警衛制度設立以后，18個月中只發生了兩起搶劫，而且案犯都在兩小時內被抓獲。

但令當時的平教會人員難以理解的是，改善治安這樣的良政，居然也會遭致非議和反對，并在后來成為陳開泗被逐的一個直接助力。

在康凍的任期內，匪患也是他要解決的主要問題之一。到任五天之后康凍就親自帶隊剿滅本地一綁架團伙，后來一月之內將本地長期犯案的數十人悉數入獄，但康凍并沒有一硬到底，而是與住在新繁的“袍哥”頭領何載之協議讓其約束手下，這是康凍現實主義和經驗的一面。

在當時的四川，袍哥組織已經基本合法和公開化，但“清水袍哥”（具有袍哥身份的守法公民）和“渾水袍哥”（從事違法勾當的袍哥）并非涇渭分明，袍哥頭領有不少進入軍界和政界，草根的袍哥組織一般操控著利益較大的賭、毒等生意，而農民之中，平時務農，偶爾卷入組織做幾天渾水袍哥的亦大有人在。這些人是匪，但是又半公開化，政府對他們保持極大程度的容忍。袍哥往往只在犯事之后，出門避一避風頭，待兩三月過會，便又重新招搖過市。對于這樣一個龐大隱秘的賤民社會，嚴明的治安環境是他們巨大的敵人。

兩種治縣之路殊途同歸

1938年10月，行政院決定任命陳開泗為四川第一行政督察專員，下轄包括新都新繁在內的川北12縣。消息傳出，引起12縣的大恐慌，地方士紳和舊縣府人員唯恐在陳開泗的改革中失去自己的利益，當地袍哥也害怕失去生存空間。11月初，新都及附近的金堂、廣漢、新繁、簡陽等8縣的袍哥和團丁一千多人聚集新都，武裝包圍新都縣城，要求停止征兵，撤銷鄉村警察，取消實驗縣及其各項設施，撤換縣長陳開泗。

此前，陳開泗曾成立兵役局，根據1938年10月新頒布的五丁抽二，三丁抽一兵役制度，讓服兵役的青年接受先期訓練。當時新都紛紛謠傳，陳開泗搞實驗縣，就是為了多征兵去前線打仗。四川百姓深受兵役之苦，配合抵制征兵這一口號，倒陳居然甚得民心。盡管陳開泗在改良農業，興辦教育，建立公共衛生制度上都作出極大的成效，但似乎沒能取得當地農民的理解和同情。

11月12日，川康綏靖公署和省政府派省保安處長劉兆藜，率1個保安團及成都警備部隊1個營來新都彈壓，但因四川作為國民黨抗敵大后方，當局以穩定為重，最終沒有采取軍事行動保陳。

其時，熱心于地方改革的四川前省主席劉湘已經出川抗日，新的省主席王纘緒將此次事件中所有相關各縣縣長、專員，分別給予撤職、記過處分。陳開泗先受撤職記過處分，再改任第十一行政督察區專員。1939年5月，省政府明令撤銷新都實驗縣，恢復普通縣建制。晏陽初的平民教育和鄉村實踐道路，在中國大陸就以這種方式終結了。

后來晏陽初在與賽珍珠的訪談中曾經提到，“大約一年以后，蔣介石先生掌管了這個省。當知道新都事件后，他異常憤慨，不久，他建議在全國推行新都縣政府制度?！?/p>

陳開泗在1949年去了臺灣，后在國民黨政府“考試院”工作，他后來也是發起成立明新科技大學的校董之一。退休之后，因子女都已在美國成家，他也遷居美國安度余年。

與之相比，康凍的結局則讓人唏噓不已。他在汶川任職兩年，因地方排擠，終被解職。1942年冬康凍回鄉時汶川民眾竟護送直至西充老家，文革中康凍作為舊軍政人員被抄家，1969年在改造中死去。