土地市場失靈與政府職能

經濟學將現代經濟管理中的低效率情況分為兩大類：市場失靈和政府失靈。政府制定經濟政策來干預和糾正市場失靈現象，使市場機制的不足之處得到彌補。然而，在很多情況下，政府管制并不比市場更有效率，因而出現政府失靈，因為，政府對資源的配置同樣具有局限性。

當前我國土地市場存在的問題

根據國土資源部提供的數據統計分析，全國各年土地供應量中，非市場化的劃撥用地方式所占比重較大，累計出讓554615.86公頃，占34.46%，這些出讓用地中，協議出讓用地又占了較大的比重，以2003年為例，協議出讓占總出讓面積的72.22％。由于市場化程度較低，市場對資源配置不能達到所追求的效率，影響了土地利用結構和利用效率的優化。

目前的土地隱形市場主要有兩種類型：存量行政劃撥用地無償入市和增量集體土地非征用入市。隨著1998年新《土地管理法》的實施，對新增用地的嚴格控制卻更引發了集體土地大量私自進入市場流轉，很多地方以城郊結合部的未征集體用地進行房地產開發、投資辦廠。隱形市場的存在加重了城市土地市場不公平競爭的現狀，地價往往比正常的市場價低數倍甚至數十倍，成為土地使用者謀取個體利益和尋租行為滋生的溫床，造成國有資產的巨大損失。

目前中央與地方的分成中，中央政府很難完全獲得預期的出讓金，股息、紅利更是沒有保障。市場化進程中政府傾向于收益較高的出讓方式，而很少選擇年租制，1999-2002年土地一級市場總收益累計49190978萬元，其中出讓收益占98.04%，而租賃和其它收益僅分別占0.34%和1.63%；政府與農村集體經濟組織的分配具有明顯的單方強制性，作為弱勢群體的利益農民難以得到維護。數據顯示，1998年提高征地補償標準之后，政府與農村集體經濟組織的收益分配比仍約為12：1左右；當前的土地市場中，市場化、準市場化和非市場化三種方式的用地收益差距甚遠，各項規費的重復、遺漏與不規范現象廣泛存在。

當前，不同土地用途需求的數量結構不平衡。最突出地表現為城市住宅建設用地的需求較高，而其它用途的地塊需求不足。據有關調查，某些小城鎮用地中，居住用地約占60%左右，公共設施用地約占10%左右，生產性用地約占7%，道路用地約占12%，其他為綠地、空地等。這樣的用地結構反映出基礎設施不完善、工業生產落后、生態環境差。另外，很多城市的工業用地占地比例較高，空間結構的布局失當。生產率明顯低于其他行業，一方面是居住、商業用地供給緊張，刺激城市不斷占用農地向外擴張，另一方面工業用地占用過多的優勢地段，資源浪費嚴重，市場供需矛盾并不是供地總量不足，而更多地反映為用地結構不合理。

土地市場失靈的原因探析

缺少有效的市場運行機制

從土地一級市場來看，國有土地所有權中分離出的使用權取得渠道很多，可以稱為市場化運作的僅有土地出讓和出租兩種形式，而這兩種形式中協議出讓與土地年租取得的土地都是協商定價或政府定價，價格競爭機制并未真正起到作用，只有招標、拍賣或掛牌交易的出讓用地方可稱為實際上的市場交易形式。2002年國土資源部的統計數據顯示，全國以后三種形式出讓的土地共38897宗，約計18100公頃，占當年土地出讓總面積的14.6％，而這一比重在此前歷年均不超過10％。公開市場所得收益共968.55億元，占當年全國出讓用地總收入的40.08％。換而言之，招標拍賣或掛牌出讓用地的價格約為協議出讓用地價格的3.9倍。這種高倍的價差不僅反映了土地一級市場的價格機制失靈，更重要地是從另一側面反映了公開的市場供地過少，人為地抬高了進入市場的資金門檻，使原本相對公平的市場競爭機制蛻變為另一形式的市場壟斷，也為投機者與尋租者相勾結謀取不當得利創造了條件。

不完全競爭性

我國城市土地市場因其公有制性質而具有鮮明的個性特征—壟斷競爭，征購市場和一級市場由國家壟斷，二級市場則為競爭性市場。在國家壟斷的征購市場中，供給方缺少足夠的經濟驅動力，彼此間并未形成競爭，成為市場的被動接受者；而在一級市場，處于相對劣勢的土地需求方彼此之間相互競爭，面對供給方式的明顯差異，很自然地主動尋求成本較低的準市場或非市場化路徑阻礙了土地市場化進程，整個市場處于壟斷競爭的狀態。無論何種情況都會使土地價格偏離均衡點，土地資源潛力沒有完全發揮，配置效率降低。

外部經濟造成社會成本與個人成本的差異

外部性問題在經濟活動中隨處可見，土地具有強烈的地域性，土地的開發利用與周圍地塊緊密相關，局域的地價水平受周圍環境影響很大，此外土地投資者與消費者在決策中對地價的掌握，大多是基于對周圍類似地塊的比較。外部性可分為消極和積極兩類：消極的外部性中私人邊際成本小于社會邊際成本，會引起供給過度；積極的外部性則因私人邊際成本低于社會邊際成本而出現供給不足，從而使得市場供求失衡。

由于政府各部門提供的是壟斷性的特殊勞務，現行官員考核制度往往導致規模最大化和浪費最大化。而政府的管制，如價格管制也可能導致價格扭曲，因此政府干預的行為效率低下。國家以土地所有者和管理者的雙重身份對市場進行計劃與控制，通過稅收、規劃、地價監控和下達有關指標等各項政策達到調控市場的目的，束縛了土地市場自身的發育，影響資源的配置效率和內部經營效率。此外，以地方政府為中心的國土、建設、規劃、物價、房管、財政、稅收等各級各業政府部門對土地利用都擁有或多或少的行政權力，這些權力彼此交叉、重復甚至相悖，提高了國有企業土地市場化改革的交易成本。

政府在土地市場中的職能探討

為保證土地市場運作的有序性和主體之間公平競爭，政府應設定統一的標準，對入市主體進行資質審查。除對用地需求進行審查外，更要重視土地使用權受讓人的經營能力和土地使用方向、籌資能力的審查。否則可能造成由于資金不到位已批租或轉讓的土地，閑置浪費。不符合條件的企業禁止參與房地產開發經營。對違反土地市場準入制度的要依法嚴肅查處。另外，農村集體非農用地自發入市，不利于耕地保護和土地收益的公平分配。

針對當前土地市場的諸多問題，政府應將城郊結合的土地納入城市土地儲備體系，在其尚未整理為建設用地時，將這些土地視為同質化的土地儲備范圍，將來根據城市規劃的需要，調控房地產周期的需要（主要是地價水平），通過調節土地的供求量達到宏觀調控地產市場的目的。對近期城市的空間拓展，政府可根據城市規劃成片征為國有土地，作為城市土地儲備。對中期城市規劃區內的土地，有條件的可以先征用，然后租賃給農民在保持原用途的情況下充分利用，政府需要時隨時收回。對中長期規劃區的土地，政府未作征用處理的，也應將之納入城市土地儲備計劃，允許集體或農民個人在法律和城市規劃許可的范圍加以利用，并保護其利益。

目前，由于地價管理受地方保護主義的影響，土地信息不公開，城市土地使用權市場交易信息的不對稱，嚴重影響和制約了城市土地市場的健康有序發展。為此，我們要建立和完善城市土地使用市場交易信息披露制度，公開公布有關信息，為投資者提供服務。土地交易管理的程序要向社會公開，接受社會監督。要實行土地登記的可查詢制度，充分發揮土地登記在市場監管和產權保障中的作用。

（作者單位：中南大學資源與安全工程學院博士研究生）