建立健全我國(guó)農(nóng)民社會(huì)保障體系

中國(guó)已經(jīng)到了必須建立健全農(nóng)民社會(huì)保障體系的時(shí)期了。有研究表明，德、日、丹、美、加等發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村社會(huì)保障制度建立時(shí)，農(nóng)業(yè)GDP的比重都在10％以下，而我國(guó)2002年第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值也已達(dá)到15.1％，基本上達(dá)到了建立農(nóng)村社會(huì)保障制度的水平。從世界162個(gè)國(guó)家和地區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度看，其中70個(gè)國(guó)家和地區(qū)包含農(nóng)村，其保障對(duì)象為全部農(nóng)村人口或農(nóng)民。在這70個(gè)國(guó)家中，有相當(dāng)數(shù)量是與中國(guó)發(fā)展水平相當(dāng)?shù)姆巧鐣?huì)主義制度的發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)。這說(shuō)明中國(guó)應(yīng)發(fā)展與其國(guó)際地位相稱(chēng)的農(nóng)民社會(huì)保障制度。然而，“中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立已經(jīng)與國(guó)際勞動(dòng)組織的有關(guān)條約存在巨大差距”。需要指出的是，農(nóng)村社會(huì)保障制度并不等同于農(nóng)民社會(huì)保障體系，只是由于農(nóng)村社會(huì)保障的核心和重點(diǎn)是農(nóng)民社會(huì)保障，從這個(gè)意義上講，農(nóng)村社會(huì)保障大體上是指農(nóng)民社會(huì)保障。因?yàn)椋r(nóng)村既包括從事純農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，還包括從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)者，例如縣、鄉(xiāng)政府中的公務(wù)員、教師、醫(yī)師等。所以，本文所指的農(nóng)村社會(huì)保障是指農(nóng)民社會(huì)保障。

一、中國(guó)農(nóng)民社會(huì)保障建立的歷史過(guò)程

中國(guó)農(nóng)民社會(huì)保障體系的初步建立經(jīng)歷了曲折的過(guò)程。中國(guó)社會(huì)保障主要包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)優(yōu)撫四個(gè)部分。其中，社會(huì)保險(xiǎn)又包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)等5個(gè)險(xiǎn)種，是社會(huì)保障的核心內(nèi)容。在過(guò)去的50多年時(shí)間中，不同時(shí)期，政府在農(nóng)民社會(huì)保障方面的發(fā)展重點(diǎn)不同。從1949－1965年，中國(guó)政府主要從恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度和解決戰(zhàn)爭(zhēng)中傷殘人員生活的角度，建立了以社會(huì)救助、社會(huì)福利和優(yōu)撫安置為內(nèi)容的集體保障制度。例如在社會(huì)救助方面，主要進(jìn)行農(nóng)村災(zāi)害統(tǒng)計(jì)、防災(zāi)備荒和災(zāi)荒難民救助工作。在優(yōu)撫安置方面，為解決大批傷殘軍人，犧牲病故軍人及其家屬的保障問(wèn)題，國(guó)家陸續(xù)頒發(fā)了有關(guān)的法規(guī)，使這一工作制度化、統(tǒng)一化。從1966－1978年，農(nóng)村合作醫(yī)療制度被廣泛推廣。到1976年，90％的生產(chǎn)大隊(duì)都辦起了合作醫(yī)療。“文革”結(jié)束后至1985年，是農(nóng)村合作醫(yī)療大面積解體的時(shí)期。農(nóng)村合作醫(yī)療是隨著人民公社的解體、家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的推行而退出歷史舞臺(tái)的，只保留下來(lái)5％左右。從1986年至今，中國(guó)政府才開(kāi)始日漸重視農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題，并將養(yǎng)老保險(xiǎn)和其他社會(huì)救助、社會(huì)優(yōu)撫等一起上升至“社會(huì)保障”層面。1986年9月通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五個(gè)計(jì)劃的建議》中，第一次明確提出了“社會(huì)保障”的概念。1987年3月，民政部發(fā)布了《關(guān)于探索建立農(nóng)村社會(huì)保障制度的報(bào)告》，并在上海、大連等城市里的—些農(nóng)村自發(fā)地進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)。1995年10月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作意見(jiàn)的通知》，它是我國(guó)歷史上第一個(gè)針對(duì)農(nóng)村居民的正式的社會(huì)養(yǎng)老保障制度。

中國(guó)農(nóng)民對(duì)不同內(nèi)容的社會(huì)保障需求程度不同。農(nóng)民對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的需求程度強(qiáng)于社會(huì)福利、社會(huì)救助和社會(huì)優(yōu)撫。在社會(huì)保險(xiǎn)中，農(nóng)民對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的需求強(qiáng)度最大，其次是醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)，再次才是生育保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)等。或者說(shuō)，農(nóng)民社會(huì)保障目標(biāo)的優(yōu)選次序是養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)。中國(guó)要建立健全農(nóng)民社會(huì)保障體系，就必須先從養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)人手，在此基礎(chǔ)上向其他社會(huì)保障內(nèi)容延伸。因此，筆者主要從養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)角度，闡述建立健全農(nóng)民社會(huì)保障體系的要點(diǎn)。

二、農(nóng)民社會(huì)保障建立過(guò)程中呈現(xiàn)出的問(wèn)題

從建立中國(guó)農(nóng)民社會(huì)保障體系的曲折歷程中可以看出，農(nóng)民養(yǎng)老保障經(jīng)歷了50年代初的家庭保障，人民公社時(shí)期的集體保障，80年代至今的以家庭保障為主、保障多元化三個(gè)時(shí)期；農(nóng)民醫(yī)療保障經(jīng)歷了從建立合作醫(yī)療到撤銷(xiāo)合作醫(yī)療進(jìn)而到又重建合作醫(yī)療的三個(gè)時(shí)期。回顧歷史，我們發(fā)現(xiàn)，不僅改革開(kāi)放前的農(nóng)民社會(huì)保障嚴(yán)重滯后，而且改革開(kāi)放后農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題依然十分突出。一是政府用于農(nóng)民社會(huì)保障方面的財(cái)政支出所占比重很低。目前，中央財(cái)政用于社會(huì)保障的支出占中央財(cái)政總支出的比例，加拿大39％，日本為37％，澳大利亞為35％，中國(guó)只有10％左右(張左已，2000年)。而這10％的投入也是絕大部分分配給了城鎮(zhèn)職工，用于農(nóng)民方面的則所剩無(wú)幾了。二是政府對(duì)于農(nóng)民養(yǎng)老基金的管理效率低下。這主要表現(xiàn)在因地方政府挪用和養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)挪用以及違規(guī)投資、違規(guī)使用等造成的農(nóng)民養(yǎng)老基金的流失，還表現(xiàn)在一些地方農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理費(fèi)用占到實(shí)收保費(fèi)的30％以上。三是一些地方強(qiáng)制性地要求農(nóng)民參加“農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”，造成了增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)和影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定的不良后果。四是出現(xiàn)農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老非社會(huì)化的問(wèn)題，即“養(yǎng)兒防老”僅是一種長(zhǎng)期非現(xiàn)金儲(chǔ)蓄方式養(yǎng)老，而非真正意義上的社會(huì)養(yǎng)老；土地養(yǎng)老保障是以耕地這種生產(chǎn)要素作為保障源泉的非社會(huì)化保障方式，同樣不是社會(huì)養(yǎng)老。而“養(yǎng)兒防老”即家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老保障正是當(dāng)今中國(guó)兩種最主要的養(yǎng)老模式，這兩者都是非正規(guī)社會(huì)養(yǎng)老保障模式。

至于農(nóng)民的醫(yī)療保障問(wèn)題也是不容忽視的矛盾。首先，政府尤其是農(nóng)村基層的鄉(xiāng)、縣級(jí)政府對(duì)農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)的監(jiān)管滯后，致使農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)的替代性低。其次，由于村級(jí)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的個(gè)體化，使得醫(yī)療保健服務(wù)趨向于追求經(jīng)濟(jì)效益最大化而非服務(wù)質(zhì)量最優(yōu)化，醫(yī)療機(jī)構(gòu)中的醫(yī)生誘導(dǎo)患者過(guò)度消費(fèi)的現(xiàn)象也屢見(jiàn)不鮮。再次，雖然政府極力在農(nóng)村推廣新型合作醫(yī)療制度，但廣大農(nóng)民絕大多數(shù)基本上仍是自發(fā)地實(shí)行自費(fèi)醫(yī)療制度，這使得醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)與藥品銷(xiāo)售市場(chǎng)按照各自的軌跡運(yùn)行，出現(xiàn)了高質(zhì)量醫(yī)療服務(wù)供不應(yīng)求、假冒偽劣藥品供過(guò)于求的混亂局面。最后，政府對(duì)農(nóng)民醫(yī)療保險(xiǎn)基金的管理尚未形成穩(wěn)定、高效的運(yùn)行模式，既缺乏必要的相關(guān)法律、法規(guī)的約束，又缺少成功的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。

三、建立健全農(nóng)民社會(huì)保障體系的可操作性措施

全面實(shí)現(xiàn)小康的難點(diǎn)在農(nóng)村，建立健全農(nóng)民社會(huì)保障體系的重心在養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)。因此，應(yīng)從理論上、政策上和實(shí)踐上重視農(nóng)村的農(nóng)民社會(huì)保障體系建設(shè)。當(dāng)然，也應(yīng)兼顧農(nóng)村的非農(nóng)群體和介于城鄉(xiāng)之間的農(nóng)民工的社會(huì)保障體系建設(shè)，還要兼顧失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)以及社會(huì)福利、社會(huì)救助和社會(huì)優(yōu)撫方面的建設(shè)。這是因?yàn)椋煌娜后w對(duì)不同內(nèi)容的社會(huì)保障著眼點(diǎn)不同；以種植業(yè)為生的農(nóng)民對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)最看重：農(nóng)村的非農(nóng)群體對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)最看重，農(nóng)民工則對(duì)工傷保險(xiǎn)十分看重；女性農(nóng)民除需要養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)外，她們更看重生育保險(xiǎn)；農(nóng)民中的殘疾者及完斂失勞動(dòng)能力者最看重社會(huì)救助。從這個(gè)意義上來(lái)講，我們應(yīng)建立健全以養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)為核心的農(nóng)民社會(huì)保障體系。

一是依據(jù)農(nóng)民收入水平確定養(yǎng)老保險(xiǎn)基金和醫(yī)療保險(xiǎn)基金的上繳額等級(jí)。哈佛大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教授蕭慶倫把中國(guó)農(nóng)村劃分為三個(gè)世界：高收入的農(nóng)村為第一世界；中等收入的農(nóng)村為第二世界；低收入的農(nóng)村為第三世界。我們暫時(shí)把年收入在1萬(wàn)元－5萬(wàn)元之間的農(nóng)民的保險(xiǎn)基金上繳率定為7％，上繳10年；年收入在0.5萬(wàn)元－1萬(wàn)元之之間農(nóng)民的保險(xiǎn)基金上繳率定為2％，上繳20年；年收入在0.5萬(wàn)元以下的農(nóng)民上繳率定為1％，上繳25年。農(nóng)民年收入水平的確定以近三年平均年收入為準(zhǔn)(一般以貨幣收入為主，以實(shí)物收入為輔)。在這里，將養(yǎng)老保險(xiǎn)基金和醫(yī)療保險(xiǎn)基金統(tǒng)稱(chēng)為基本保險(xiǎn)基金。基本保險(xiǎn)基金實(shí)行一人一卡，一卡一號(hào)、全國(guó)聯(lián)網(wǎng)、統(tǒng)一管理。

二是逐步建立以商業(yè)化養(yǎng)老保險(xiǎn)為主、福利化養(yǎng)老保險(xiǎn)為輔、家庭化養(yǎng)老為補(bǔ)的養(yǎng)老保障制度。自從實(shí)行計(jì)劃生育國(guó)策以來(lái)，“4+2+1”式家庭在農(nóng)村已越來(lái)越多(“4”是指4位老人，“2”是指夫妻2個(gè)成年人組成的家庭，“1”是指只有一個(gè)子女)。兩個(gè)成年人要養(yǎng)育4位老人、1個(gè)子女，其贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)十分沉重。因此，根據(jù)農(nóng)民的收入水平上繳的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金只是在實(shí)現(xiàn)商業(yè)化養(yǎng)老保險(xiǎn)。同時(shí)，政府應(yīng)給予老齡農(nóng)民一定的養(yǎng)老補(bǔ)貼，以此實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老福利平等化。鑒于中國(guó)有家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)美德與習(xí)俗，所以子女也應(yīng)對(duì)老人付出一定的養(yǎng)老基金。這既是對(duì)父母養(yǎng)育子女的報(bào)答，也是承擔(dān)養(yǎng)老義務(wù)的一種表現(xiàn)。至于商業(yè)化養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、福利化養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、家庭化養(yǎng)老基金的支付比例可以因時(shí)因地而制宜。

三是要保障農(nóng)民工權(quán)益，建立農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)督察制度。讓用農(nóng)民工的老板自覺(jué)實(shí)行農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)制度，幾乎是不可能的。因此，只有通過(guò)政府實(shí)行強(qiáng)制性旨在保障農(nóng)民工工傷權(quán)益的工傷保險(xiǎn)督察制度。加大勞動(dòng)部門(mén)對(duì)十大危險(xiǎn)行業(yè)尤其是中小型從事危險(xiǎn)行業(yè)生產(chǎn)的企業(yè)的監(jiān)管是該制度實(shí)施的重點(diǎn)。當(dāng)然，這種監(jiān)管應(yīng)該是公正的和公平的。

四是建立農(nóng)村婦女生育保險(xiǎn)基金。這是政府保護(hù)農(nóng)村婦女這一弱勢(shì)群體人權(quán)得有力措施。該基金的建立、運(yùn)行、管理都應(yīng)納入制度化建設(shè)范圍之內(nèi)，確保農(nóng)村婦女真正受益。