反洗錢(qián)國(guó)際組織：ＦＡＴＦ

反洗錢(qián)金融行動(dòng)特別工作組(Financial Action TaskForce on Money Laundering)，簡(jiǎn)稱(chēng)FATF，是當(dāng)今世界最具權(quán)威性的反洗錢(qián)國(guó)際組織，它成立于1989年7月，秘書(shū)處設(shè)在法國(guó)巴黎。FATF是原西方七國(guó)集團(tuán)為專(zhuān)門(mén)研究洗錢(qián)的危害、預(yù)防洗錢(qián)并協(xié)調(diào)反洗錢(qián)國(guó)際行動(dòng)而成立的政府間國(guó)際組織，目前，其成員遍布各大洲，截至2007年9月底，該組織已擁有34個(gè)正式成員(32個(gè)國(guó)家和地區(qū)及2個(gè)國(guó)際組織)以及30個(gè)觀察員(2個(gè)國(guó)家、9個(gè)FATF類(lèi)型的地區(qū)性反洗錢(qián)和反恐融資組織、超過(guò)19個(gè)其他國(guó)際組織或機(jī)構(gòu))。其中，F(xiàn)ATF在亞洲的正式成員包括小國(guó)、中國(guó)香港、日本和新加坡。

組織制度和工作目標(biāo)

FATF的主席在各成員間輪值，山輪值國(guó)政府任命高級(jí)官員擔(dān)任，任期1年，現(xiàn)任主席為英國(guó)人沙松(Sassonn)。FATF秘書(shū)處設(shè)在法國(guó)巴黎的經(jīng)合組織(OECD)總部，主要職責(zé)足協(xié)助主席處理FATF的日常事務(wù)。

FATF的工作目標(biāo)主要包括三項(xiàng)：第一，向全球各國(guó)和地區(qū)推廣反洗錢(qián)和反恐融資信息。FATF通過(guò)擴(kuò)大會(huì)員、在不同地區(qū)發(fā)展區(qū)域性反洗錢(qián)組織和與其他有關(guān)國(guó)際組織的密切合作，促成全球反洗錢(qián)和反恐融資網(wǎng)絡(luò)的建立。第二，監(jiān)督并檢查FAIF成員執(zhí)行“40+9項(xiàng)建議”情況。通過(guò)對(duì)成員的評(píng)估、成員自評(píng)估等方式，監(jiān)督并檢查各成員執(zhí)行“40+9項(xiàng)建議”的情況。第三，關(guān)注和檢討洗錢(qián)和恐怖融資的發(fā)展趨勢(shì)，并及時(shí)修訂“40+9項(xiàng)建議”，以有效控制洗錢(qián)和恐怖融資犯罪。

“40+9項(xiàng)建議”和NCCT制度

FATF自成立以來(lái)，通過(guò)不懈的努力，成功推動(dòng)了國(guó)際社會(huì)制定相關(guān)法律規(guī)則、改革監(jiān)管制度，在全球反洗錢(qián)和反恐融資領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用。特別是其“40+9項(xiàng)建議”和NCCT制度對(duì)國(guó)際反洗錢(qián)和反恐融資領(lǐng)域產(chǎn)生了巨大而深遠(yuǎn)的影響。

FATF于1990年2月提出了《關(guān)于洗錢(qián)問(wèn)題的40項(xiàng)建議》(簡(jiǎn)稱(chēng)“40項(xiàng)建議”)。“40項(xiàng)建議”對(duì)各國(guó)和地區(qū)如何在立法、執(zhí)法、金融和非金融等領(lǐng)域完善反洗錢(qián)措施以及加強(qiáng)國(guó)際合作方面提出了相關(guān)建議。這“40項(xiàng)建議”主要分為三類(lèi)：第一，法律。立法部門(mén)需要?jiǎng)?chuàng)立一個(gè)全面的反洗錢(qián)法律框架，例如，法律建議第一條是：政府應(yīng)在自己的權(quán)力范圍內(nèi)把洗錢(qián)視作違法行為，而并非只是在與毒品交易相聯(lián)系時(shí)才視為犯罪。第二，金融監(jiān)管。政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)金融體系的監(jiān)管，例如，政府應(yīng)該要求金融機(jī)構(gòu)向主管當(dāng)局報(bào)告可疑活動(dòng)。為此，政府需要為提供信息的企業(yè)和雇員提供安全庇護(hù)。第三，國(guó)際合作。例如，各國(guó)和地區(qū)政府應(yīng)當(dāng)在犯罪問(wèn)題上相互合作并互通信息，還應(yīng)當(dāng)就資產(chǎn)的查封、罰沒(méi)和收入分配簽訂雙邊協(xié)定。

“9·11”事件后，防范和打擊與恐怖融資有關(guān)的洗錢(qián)犯罪活動(dòng)成為國(guó)際反洗錢(qián)合作的重要內(nèi)容，2001年10月，F(xiàn)ATF在“40項(xiàng)建議”的基礎(chǔ)上，針對(duì)防范和打擊恐怖融資提出了8條特別建議，并于2004年10月22日又通過(guò)了一項(xiàng)特別建議。這9項(xiàng)特別建議與“40條建議”合稱(chēng)“40+9項(xiàng)建議”。“40+9項(xiàng)建議”是國(guó)際反洗錢(qián)和反恐融資領(lǐng)域中最具權(quán)威性的指導(dǎo)性文件，目前它已經(jīng)得到130多個(gè)國(guó)家和地區(qū)、國(guó)際貨幣基金組織和世界銀行等國(guó)際組織的認(rèn)可，成為反洗錢(qián)和反恐融資領(lǐng)域的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則。

為了減少金融系統(tǒng)被利用來(lái)進(jìn)行洗錢(qián)的風(fēng)險(xiǎn)，并促進(jìn)各國(guó)和地區(qū)采用并執(zhí)行反洗錢(qián)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，F(xiàn)ATF建立了不合作國(guó)家和地區(qū)名單(NCCT)制度。一旦被FATF列為不合作國(guó)家和地區(qū)名單，如果不采取有效措施，該國(guó)或地區(qū)就會(huì)面臨FATF的反措施，在吸引國(guó)外投資、國(guó)際結(jié)算等方面受到制裁。2000年，F(xiàn)ATF公布了不合作國(guó)家和地區(qū)的25條標(biāo)準(zhǔn)，同年公布了第一批不合作國(guó)家和地區(qū)的名單，包括巴哈馬、開(kāi)曼群島、庫(kù)克群島、多米尼加、以色列、黎巴嫩、列支敦士登、馬紹爾群島、巴拿馬、菲律賓、俄羅斯等15個(gè)國(guó)家。此后，該名單基本每年度都會(huì)有增減情況，但總體趨勢(shì)是不斷減少，到了2006年10月，隨著緬甸被從名單中刪除，F(xiàn)ATF的NCCT名單中一直為空，直到現(xiàn)在。這一措施促使很多國(guó)家采取積極措施進(jìn)行反洗錢(qián)和反恐融資活動(dòng)，對(duì)于國(guó)際金融系統(tǒng)的健康、有序運(yùn)行發(fā)揮了重要作用。

中國(guó)與FATF的關(guān)系

中國(guó)加入FATF經(jīng)歷了一個(gè)“漫長(zhǎng)”的過(guò)程。為了推動(dòng)“40+9項(xiàng)建議”在全球范圍內(nèi)的貫徹，F(xiàn)ATF于1998年決定應(yīng)吸收包括中國(guó)在內(nèi)的、在世界上具有重大影響的國(guó)家加入該組織。2003年，中國(guó)政府決定由中國(guó)人民銀行負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)組織國(guó)家的反洗錢(qián)工作。2004年2月，中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)周小川代表中國(guó)政府致函FATF主席，表明了中國(guó)希望盡早加入FATF的立場(chǎng)。而根據(jù)FATF有關(guān)要求，加入FATF的國(guó)家同時(shí)必須是反洗錢(qián)地區(qū)組織成員。我國(guó)雖然是亞太反洗錢(qián)小組(APG)的創(chuàng)始成員，但由于涉及中國(guó)臺(tái)灣的一些問(wèn)題沒(méi)有最終解決，因此實(shí)際上沒(méi)有參加亞太反洗錢(qián)小組(APG)的工作。為了解決加入FATF首先必須成為地區(qū)反洗錢(qián)組織成員的問(wèn)題，中國(guó)與俄羅斯等國(guó)家于2004年10月共同推動(dòng)創(chuàng)立了歐亞反洗錢(qián)與反恐融資小組(EAG)。中國(guó)作為歐亞反洗錢(qián)與反恐融資小組的創(chuàng)始成員積極參加其活動(dòng)，從而順利解決了加入FATF的第一個(gè)障礙。

同時(shí)，加入FATF必須承諾遵守其制定的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，即“40+9項(xiàng)建議”。在中國(guó)政府決定參加FATF之后，2004年10月，周小川行長(zhǎng)再次致函FATF主席，代表小國(guó)政府正式承諾中國(guó)將遵守FATF的“40+9項(xiàng)建議”。同年12月，F(xiàn)ATF主席福特率高級(jí)代表團(tuán)訪華，對(duì)中國(guó)進(jìn)行相關(guān)考察。2005年1月，F(xiàn)ATF全體成員一致同意接納中國(guó)為觀察員。

按照FATF的要求，要成為正式成員，中國(guó)應(yīng)接受FATF的全面評(píng)估，并在FATF“40+9項(xiàng)建議”中的6項(xiàng)核心建議方面全部或大致合乎規(guī)定，為促使FATF盡快對(duì)我國(guó)進(jìn)行評(píng)估，我國(guó)邀請(qǐng)F(tuán)ATF于2005年11月進(jìn)行了預(yù)評(píng)估。FATF的預(yù)評(píng)估結(jié)果認(rèn)為，中國(guó)反洗錢(qián)和反恐融資工作取得了相當(dāng)大的成績(jī)，但相關(guān)法律的系統(tǒng)性和層次性較差，法律制度存在一定缺陷。FATF提出，為了對(duì)中國(guó)的反洗錢(qián)和反恐融資體制進(jìn)行全面評(píng)估，中國(guó)必須制定并出臺(tái)《反洗錢(qián)法》，否則就不能對(duì)中國(guó)進(jìn)行全面評(píng)估。對(duì)此，中國(guó)政府加緊了制定《反洗錢(qián)法》的步伐，2006年10月，中國(guó)全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)反洗錢(qián)法》。《反洗錢(qián)法》的出臺(tái)為我國(guó)接受FATF的全面評(píng)估鋪平了道路。同時(shí)，我國(guó)政府也出臺(tái)了一系列反洗錢(qián)和反恐融資法律法規(guī)，這些相關(guān)法律法規(guī)初步構(gòu)成了我國(guó)比較完善的反洗錢(qián)和反恐融資法律體系，為我國(guó)接受FATF全面評(píng)估打下了良好基礎(chǔ)。

2006年11月，F(xiàn)ATF對(duì)我國(guó)反洗錢(qián)和反恐融資體制進(jìn)行了全面評(píng)估。從評(píng)估結(jié)果看，我國(guó)在“40+9項(xiàng)建議”中有一半合乎規(guī)定或大致合乎規(guī)定。但我國(guó)在6項(xiàng)核心建議方面的評(píng)級(jí)不太理想，只有1項(xiàng)達(dá)到了大致合乎規(guī)定，其余5項(xiàng)均沒(méi)有達(dá)標(biāo)。不過(guò)，考慮到我國(guó)的特殊情況，在我國(guó)政府的爭(zhēng)取下，2007年6月28日，F(xiàn)ATF在巴黎召開(kāi)的第十八屆三次全會(huì)經(jīng)過(guò)討論，一致同意接納中國(guó)為正式成員。中國(guó)正式加入FATF，這對(duì)中國(guó)自身的反洗錢(qián)和反恐融資工作，對(duì)FATF今后的發(fā)展以及在全球范圍內(nèi)推動(dòng)相關(guān)反洗錢(qián)和反恐融資國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施，都具有重要的意義，需要指出的是，由于中國(guó)尚未全部達(dá)到“40+9項(xiàng)建議”中的6項(xiàng)核心建議的要求，在我國(guó)成為正式成員的同時(shí)，F(xiàn)ATF要求我國(guó)盡快制定完善現(xiàn)有不達(dá)標(biāo)領(lǐng)域的行動(dòng)計(jì)劃，并及時(shí)向FATF通報(bào)工作進(jìn)展。這也是我國(guó)今后一段時(shí)期內(nèi)需要努力的方向。

[責(zé)任編輯] 林 京