社會和諧視野下的農村社會保障制度

摘 要：農村社會保障制度直接影響到社會主義和諧社會的建設。長期以來，農村社會保障始終被整個社會保障體系“邊緣化”，存在覆蓋率低、社會化程度低、資金來源單一等問題，這與我國經濟社會的快速發展很不協調。新形勢下必須加速發展、逐步完善農村社會保障制度，才能促進和諧社會的構建。

關鍵詞：農村社會保障制度；和諧社會；構建

中圖分類號：F323.89 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2007）11-0065-04

作者簡介：王劍（1969- ），男，山東棗莊人，棗莊學院副教授，從事馬克思主義理論研究與思想政治教育。

構建社會主義和諧社會是我們黨從全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面出發提出的一項重大任務。在我國，沒有農民的和諧生活，就沒有全社會的和諧，農村的和諧發展是構建社會主義和諧社會的重要基礎。因此，新時期構建和諧社會要把維護好農民利益作為立足點，必須大力推進農村社會保障制度建設。

一、農村社會保障制度對構建和諧社會至關重要

農村社會保障制度是國家根據一定的法律法規，在農村居民因年老、疾病、傷殘和遭受其他災難時，保障他們生活的各種制度、措施的總稱。包括社會救助、社會保險、社會福利、社會優撫等內容。^[1]建立農村社會保障制度是實現社會發展的“穩定器”和“推進器”，是實現社會公平的“調節器”，是踐行憲法精神和保護人權的“顯示器”，在和諧社會建設中具有非常重要的位置。

1.農村社會保障制度是實現社會發展的“穩定器”和“推進器”

現代化進程中，當市場對農村的沖擊越來越大，城市化進程對農民吸引越來越多的時候，以小農經濟為依托的家庭保障功能將逐步弱化。隨著人口老齡化的來臨及貧富分化的加劇，要實現社會和諧，維護農村基層社會穩定，使廣大的農民沒有后顧之憂，就必須建立起一套較完善的農村社會保障制度。

農村居民很多生活壓力大，經濟承受力低，風險抵御力弱。一方面，生活日益貧困化，甚至處于“生存危機”或“生存危機”邊緣，即絕對貧困化；另一方面，現階段城鄉差距拉大，并有進一步擴大的趨勢，造成農村居民的相對剝奪感不斷得到強化，使他們最先也最強烈地感受到社會改革與社會發展的成本與代價。于是，在這一龐大的隊伍中就蘊藏了巨大的社會風險隱患。而社會保障正是具有濟貧幫困、解危救急的特性，它的效應是通過對收入較少以至喪失來源而發生生存困難的社會成員提供基本的生活保障，從而增強保障對象的生活保障感、心理平衡感、社會公平感，從而保證社會安定，減少社會動蕩。如果把人口眾多的農村社會排斥于現代社會保障制度之外，不能為作為基礎地位的農村經濟發展提供必要的保障條件，那么全社會的穩定發展就無法從根本上得到保證。因此，建立農村社會保障制度不僅是刻不容緩的，而且任務特別艱巨，意義也特別重大。

建立農村社會保障制度有利于改變城鄉居民間社會保障的不公平狀況，有效緩解城鄉二元制社會經濟結構造成的發展不平衡狀況，增強農村的社會文明質量，實現社會的穩定和國家的長治久安。建立農村社會保障制度有利于落實計劃生育政策。長期以來，我國計劃生育工作的重點和難點都在農村，這不僅是因為農民覺悟和文化水平低，更重要的是“養兒防老”在農村是一種無奈的選擇。農民年老后如果沒有社會保障，經濟上只能依靠子女，如果子女不多或沒有子女，年老喪失勞動能力后，基本生活保障就面臨著威脅，同時我們馬上面臨著農村人口老齡化現象，建立農村社會保障制度可以改變我國幾千年來繼承下來的家庭養老、多子多福的傳統觀念，從而避免計劃外的高出生率和因老人供養問題引起的日益突出的家庭矛盾，也為未來出現的農村人口嚴重老齡化問題提供了一個有效的防治措施。

建立農村社會保障制度，是解決三農問題的核心措施，是解決三農問題的“金鑰匙”。有利于直接增加困難農民的收入和提高農民對未來的預期和消費信心，解決億萬農民的后顧之憂，必將提高農民的消費能力，改善農村消費環境，穩定農民消費預期，極大地刺激農民消費行為，實現擴大內需，推動經濟穩定持續增長的目標。

2.農村社會保障制度是實現社會公平的“調節器”

目前隨著城鎮社會保障制度的基本框架逐步確立與完善，城鎮大多數居民享受著項目齊全、待遇水平較高、穩定而且制度化的社會保障的同時，農村大多數居民卻幾乎沒有什么制度化，穩定的社會保障，只是少數人群享受國家給予的特殊保障和不確定的社會救濟，將農村居民人為地排除在社會保障體系之外，這種保障情況更顯得這種社會保障制度是明顯的公平缺失的制度安排。社會保障體系的城鄉二元結構造成的后果便是社會公平之理想與現實的脫節，人為地拉大了城鄉之間的差距。農村保障的欠缺不僅嚴重地影響了廣大農村居民的生活保障和生活質量問題，造成貧困現象的惡性循環，而且嚴重地違背了社會保障應該體現的公平原則，進而直接妨礙著農村和諧社會的構建。因而，建立完善的農村社會保障制度，不僅僅在于創造和維護公平，而且要在維護公平的基礎上促進農村社會的和諧發展。社會保障作為建立在社會公平基礎之上并以追求社會和諧為目標的制度安排，是構建農村和諧社會理應張揚的基調。

3.建立農村社會保障制度是實踐憲法精神和保護人權的“顯示器”

我國的社會保障制度起步較晚，它是在新中國誕生以后才逐步產生和發展起來的。但中國的社會保障制度在其建立和發展過程中具有明顯的城鄉二元結構的特征，城市居民具有較高水平的社會保障和較全面的社會福利，而農民基本被排斥在正式的社會保障制度之外。^[2]中國農民曾創造和實踐了合作醫療制度，但20世紀70年代末開始實行家庭聯產承包責任制以后，合作醫療制度基本取消，集體經濟已無力提供貧困人口的基本生活資料，農民獲得的權利并沒有因為經濟的增長而改善.到目前為止，占全國人口總數30%的城鎮居民享受著89%的社會保障，而占人口總數70%的農村居民卻僅僅享有社會保障總數的11%。^[3]我國憲法第45條規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。”憲法賦予了公民獲得社會保障的基本權利。所以，建立、完善農村社會保障制度是踐行憲法精神的具體體現。

在我國民主和法制建設、人權實踐有了很大發展的今天，我們應切實關注農民的社會保障權利和需求，從實踐憲法精神和保護人權的角度來重視農村社會保障制度的建設，把農民的權利還給農民，給予農民本身應該享受的普遍國民待遇。^[2]國家建立農村社會保障制度，不僅是憲法賦予農民的一項權利，而且能夠極大地推動我國人權事業的發展，不僅能夠縮小城鄉差別，充分體現社會公平、消除農民的不平衡心理，減少社會矛盾和沖突，而且能夠極大地推動我國法治現代化的進程。

二、我國現行農村社會保障制度存在的問題

農村社會保障制度意義重大，是社會進步的重要標志，理應引起高度重視，使其得到應有的發展，然而，我國的農村社會保障制度明顯滯后，與當前我國構建和諧社會的要求不相適應，成為構建和諧社會的不和諧因素。當前我國農村社會保障制度主要存在以下幾個問題：

1.資金缺乏、來源單一，農村社會保障嚴重滯后

目前，我國農村社會保障資金來源是以個人繳納為主、集體次之、國家為補充，這樣的規定使國家和集體所體現的社會責任過小。我國政府用于社會保障的支出比例是世界上最低的，中央財政用于社會保障的支出占中央財政總支出的比例：加拿大為39%，日本為37%，澳大利亞為35%，我國為10%。而這10%的投入絕大部分給了城鎮職工，農村居民所受到的份額極小。^[4]據有關研究表明，在我國農村有四分之一的人群因收入低于488元而尚不足以維持其自身的食品消費，就根本支付不起合作醫療的費用了。由于各地經濟發展水平不同，不發達地區的財政異常困難，這些地區對社會保障資金的支付能力很弱。如此以往，不僅造成了農村社會保障資金的經常性斷流，而且還嚴重影響了農民參加各項社會保障的積極性，加大了推廣農村社會保障工作的難度。

2.社會化程度低，管理混亂，農村社會保障缺乏良性運行機制

我國農村社會保障呈現出政出多門、各自為政的分散局面，城鄉分割，條塊分割，多頭管理，既無統一的管理機構，也無統一的管理辦法。由于部門之間存在各自不同的利益關系，彼此在農村社會保障的管理上必然會產生矛盾和沖突，引發管理上的混亂。另外，農村社會保障管理水平低還集中表現在保險基金的管理上。按照國際上通行的做法，社會保障基金的征繳、管理和發放三權分立，互相制衡，從而保證基金的安全性、流動性和收益性。但我們農村社會保障金的征繳、管理和發放三權集于一身。缺乏有效的監控監督。地方管理部門擠占挪用甚至貪污、揮霍社會保障金的現象時有發生。從而造成基金的大量流失，嚴重影響了基金的正常運轉，在農民心中造成極壞的影響。

3.覆蓋率低，農村社會保障面窄

目前絕大多數農民沒有受到社會保障服務，國家僅對缺乏或喪失勞動能力，生活無依靠的老、弱、孤、寡、殘等情況實行了五保制度。而且，隨著城鎮化的進程、家庭小型化以及大批農村富余勞動力涌入城市，農村老年比例更加突出，單純依靠家庭養老、土地養老不能完全解決問題。農村社會保障制度的缺失，既影響到千百萬農村困難群眾的基本生活和生存，也成為制約農村經濟社會發展的突出因素。據統計，全國僅40%左右的鄉鎮建立了社會保障網絡，只有約25%左右的村民委員會成立了社會保障基金會。同時，大部分鄉鎮企業、私有企業以及有農村勞動力就業的國有企業、城鎮集體企業、三資企業對農村勞動者的社會保障幾乎是空白，農村社會成員的合法權益缺乏可靠保障，由此引起的糾紛屢見不鮮。

4.城鄉失衡，農村社會保障缺乏應有的公平性

在城市經過20多年的改革，一個獨立于企業（單位）的社會保障制度已經初步形成，城市的社會保障模式我們可以概括為國家—社會保障模式，在這一模式下，社會保障作為一個相對獨立的體系，國家在其中起著主導作用，具有資金來源多渠道，保障方式多層次，權利和義務相對立，管理服務社會化等特征，而現階段的農村社會保障實質上依然是一種以家庭保障為主的模式。目前，農村居民應對生存風險的基本方式是家庭成員之間的互助，制度化的社會保障如養老、醫療保障及社會救助只覆蓋極少一部分農村人口。另外，進城務工的農民工及其家屬的社會保障問題也比較突出。隨著城市化進程的推進，除少數城市、個別敏感行業、個別項目外，針對進城農民的養老、醫療、失業、工傷、救助等基本社會保障制度均尚未建立起來。

5.法律保障缺失，農村社會保障無章可循

目前，農村社會保障滯后，其中一個很重要的原因就是立法滯后。迄今為止，我國還缺乏一部專門關于社會保障的法律，更不用說專門針對農村社會保障的法規，法律法規不健全，許多規定和具體實施辦法，很多是通過各種行政性文件發布的，這些文件缺乏法律權威與制度剛性，具有很大的隨意性，很容易造成有令不行，違規難禁的事情就經常發生。在國務院已經制定的條例中，也極少涉及規范社會保障制度的法規。目前，落實農村社會保障措施的依據是不同時期的法規、政策甚至是政府權威部門的意見等，這些做法在一定時期、一定范圍內確實起到了一定的作用，但顯然是很不夠的。所以，我國應當盡快制定能夠協調統籌有關農村社會保障的各種法律、法規以及各部門的規范性文件的基本法。

三、從構建和諧社會迫切需要出發，重視并加快農村社會保障制度建設

發展和完善農村社會保障制度，是一項艱巨而復雜的社會系統工程，既需要政府積極引導和高度重視，又需要集體和廣大農民的積極支持。根據構建和諧社會的要求，在積極推進農村社會保障制度建設方面，應做好以下幾方面的工作：

1.拓寬農村社會保障基金籌資渠道

農村社會保障制度是國家為保障農民的生存權和社會福利權，促進經濟發展、維護農村社會穩定，構建和諧農村而推出的社會政策。農民是中國的社會基礎，是中國革命和建設的重要力量，按照社會公平公正原則，農民有權分享社會經濟發展成果，社會保障制度理應覆蓋農村居民。因此，各級政府在農村社會保障方面必須體現政府的財政責任，成為農村社會保障的責任主體，并且政府已經具備了建立和發展農村社會保障的經濟條件，應該說現在是我們補償農民為他們建立社會保障安全網的最佳時期。如何籌集雄厚的農村社會保障金是農村社會保障制度建立成功與否的關鍵，除農民個人應繳部分外，政府應廣辟融資渠道，多種形式籌措農村社保資金。各級政府都要適當調整財政支出結構，提高社保支出比例，加大對農村社會保障資金的投入。同時，各級政府財政要明確各自的責任和投資分配比例。可以通過開征社會保障稅、發行國債和社會保障彩票，征收個人所得稅、利息稅、遺產稅等得到解決，這樣可以大大減輕政府的財政壓力。另外，集體也應該承擔一部分農村社會保障資金。這樣可以有效解決農村社會保障資金短缺的問題，加快農村社會保障制度建設的步伐。

2.加強農村社會保障制度制衡機制建設，規范管理，強化監管

要使農村社會保障事業健康發展，必須規范管理，加強農村社會保障制衡機制建設，強化監督。首先要加強農村社會保障管理機構建設，建立全國統一的、權威的農村社會保障管理機構。明確相關部門的管理職能并使它們之間能夠協調、有效地運行。由于農村社會保障的運行涉及民政、財政、勞動、衛生、人事等多個職能部門，而目前這些部門之間實行的是相互分割、各自為政的切塊管理模式，這種管理模式既不能統籌考慮農村社會保障的整體發展，又無法兼顧風險分散和透明化管理的社會化需求，而且難以提高管理效率，所以，必須在全國農村社會保障機構的統一協調下，各部門之間明確各自職責并加強聯系和溝通，進行有序管理，共同促進農村社會保障事業的發展。各部門要針對不同的農村社會保障項目，完善相應的管理制度，明確不同的管理內容和重點，使農村社會保障的行政管理與基金管理、業務管理相分離，明確各方責任，盡量保證管理程序的規范化。

現階段在完善農村社會保障管理體制的同時，還應努力做好農村社會保障的監管工作。各有關方面對社會保障經辦部門的管理過程和管理結果進行評審、鑒定，以達到社會保障政策的落實和目標的實現，確保各有關方面的合法權益，提高農村社會保障管理效益。

3.分類分層解決農村居民的社會保障，構建適合國情的農村社會保障體系

我國是一個發展中大國，各地區經濟發展不平衡，不同地區的經濟能力懸殊，所以，建立全國大一統的農村社會保障制度是不現實的，只能根據各地經濟發展狀況，因地制宜，形成各地區層次不同的、標準有別的農村最低生活保障制度、農村社會養老保險制度和農村社會醫療保障制度。

建立農村最低生活保障制度是健全農村社會保障制度的基礎性工作之一，是農村社會保障的最后防線。加速農村最低生活保障制度建設首先要科學合理地界定農村最低生活保障的對象。既要避免出現缺乏激勵，又要防止漏保、錯保現象的發生。在確定最低生活保障標準時，應根據保障基本生活需要及農村經濟發展水平、地方財政和村集體的承受能力以及物價上漲指數制定科學合理的標準并根據這些因素的變化隨時進行相應調整。

農村養老保險制度是農村社會保障的核心。今后在我國普及農村養老保險是社會結構升級的客觀要求，也是未來農民應對人口老齡化趨勢的發展方向。隨著我國城鎮化進程的加快，農村人口老齡化問題會不斷突出。雖然早在1986年民政部在部分農村開展了農村社會養老保險的試點工作，經過二十幾年的發展，農村養老保險工作有了很大的進展，但因其屬于完全個人帳戶和完全積累型的養老保險模式，缺乏社會統籌，實質上成了一種自愿參加的儲蓄，從而也失去了對貧困人口提供幫助這一社會保障制度的本來意義。因此，農村未來養老保險制度的建設應著重考慮國家和社會的責任，充分體現農村社會保障制度的內涵。在制度設計上應建立社會統籌和個人帳戶相結合的制度模式，合理統籌資金，建立好繳費標準，保證基金的保值增值并加強養老保險基金的管理等。

國家應當積極推進農村醫療保險制度，建立新型農村合作醫療制度，真正實現農民醫療互助共濟的保障目標。農村合作醫療，早在20世紀50年代就出現過，是深受農民歡迎的，具有強大的生命力。80年代以來，農村集體經濟的形式發生了變化，合作醫療未能適應新的形勢而處于低谷。農民因疾病損失風險是農民難以抵抗的風險，同時，醫療衛生市場又是一個典型的市場失靈的市場，許多農民因病致窮，因病返窮，造成惡性循環。因而為農民提供醫療風險分散的機制非常重要。目前在中國建立新型農村合作醫療制度非常迫切，新型農村合作醫療制度是個人、集體和政府多方籌資的以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度。它是以政府資助為主，農民繳費為輔的籌資機制。政府應加大財政支持力度，加強政府的領導和管理，切實保護困難農民的合作醫療權利。

4.農村社會保障制度建設應當城鄉銜接，逐步推進

長期以來，農村社會保障始終被整個社會保障體系“邊緣化”，城鄉嚴重失衡，這種狀況如果不能逐步加以改變，就不能保證社會公平。目前，我國的工業化已經進入中級階段，正向高級階段前進，政府應當采取適當傾斜的經濟社會政策，加快農業和農村的發展，提高農民收入，推進農村社會保障制度建設。在大多數地區和人群中可實行一種既和目前實際吻合，又便于未來和城市整合的社會保障模式，在養老、醫療、救助等保障項目的制度建設方面都應進行相應的探索。

5.加強農村社會保障的立法工作，確保農村社會保障制度有法可依

加快農村社會保障制度的立法，是建立和完善農村社會保障制度的重要一環，從國外來看，還沒有無立法保障而順利實施社會保障制度的國家。農村社會保障制度是一個國家主要的經濟社會制度之一，從國際上其他國家的發展來看，實施農村社會保障制度最重要的特征是以國家立法為基本前提，并依靠法制來保證實施的。^[5]我國現有農村社會保障法律法規立法層次低，缺乏較高法律效力和必要的法律責任制度。不僅應制定適用于全國范圍的農村保障法還應當有單獨的各項立法和規章。在立法體制上應形成以全國人大常委會制定的《農村社會保障法》為綱領的，以國務院針對農村的社會保障的主要方面制定和完善的各種條例為主體，以有立法權的地方人大及地方政府依法制定的地方性法規和規章為補充的完整法律體系。通過立法，把農村社會保障體系的基本框架確定下來，用法律的形式確定和維護農民的社會保障權利。同時，通過立法對農村社會保障制度的作用、管理以及各種保障形式的保障范圍、保障形式作出明確的規定，將農村社會保障的運行納入法制化、制度化軌道，使農村社會保障制度的運行有法可依。□

參考文獻：

［1］方菲.農村社會保障制度建設與構建農村和諧社會［J］.農業經濟，2006（4）.

［2］李珍.建立我國農村社會保障制度的理論分析［J］.武漢大學學報，2006（1）.

［3］朱明.關于構建農村社會保障制度的探討［J］.生產力研究，2003（4）.

［4］許海燕.我國農村社會保障存在的問題和對策［J］.農村經濟，2006（4）.

［5］鄭功成.社會保障學——理念、制度［M］.北京：商務印書館，2000.

責任編輯：浩 宇