社區自治中地方政府、居委會、居民角色探討

摘 要：現階段，地方政府、居委會、居民角色不符合社區自治發展，合理定位其角色，方能推進社區自治。目前地方政府職能“越位”、居委會作用未得到有效發揮、居民社區參與意識淡薄阻礙了社區自治發展，應對地方政府、居委會、居民在社區自治中的角色進行重新定位。

關鍵詞：地方政府；居委會；居民；角色

中圖分類號：C912.8 文獻標識碼：A； 文章編號：1004-1605（2007）11-0043-03

作者簡介：彭蘇（1979- ），男，湖北京山人，華中師范大學政治學研究院地方政府學研究生，研究方向為地方政權與基層自治。

社區自治需要地方政府、居委會、居民的共同努力，但現階段，地方政府、居委會、居民都未能合理定位自身角色，這不利于社區自治。因此，正確定位其角色，是社區自治的關鍵。

一、社區自治面臨的問題

社區是社會的細胞，社區自治是社會和諧的基礎。隨著我國社會改革的深入，越來越多的“單位人”過渡到“社區人”。社區居民物質、文化、生活需求日益呈現出多樣化、多層次的趨勢，經濟社會的發展和社區居民的多方面需求，給社區建設提出了新的更高要求。但是，伴隨著我國社會變遷，有關社區建設的一些問題也日益突出，成為社區自治過程中不和諧的音符。

（一）地方政府職能“越位”

在我國的社區發展中，存在著一個值得注意的現象，就是政府對于社區建設的積極性似乎高于社區中的居民，在政府通過各種措施大力促進社區建設和社區發展的同時，許多社區成員，對于社區建設和社區發展卻往往抱著一種相當冷漠的態度，甚至不覺得社區建設與自己有什么關系，或者干脆將社區建設看作是一項與自己沒有什么關系的政府行為。我們在肯定地方政府在社區建設中發揮主導推動作用的同時，要注意地方政府的推動引導作用，并不意味著地方政府在社區建設中大包大攬。否則，這與社區建設轉變政府職能的本意相違背。當前許多城市社區建設的一些項目、活動和事業，都離不開地方政府的籌劃、組織、資助乃至操辦，造成了社區自治的困境。它表現為：

地方政府行政職能向社區彌漫式滲透，擠占社區自治組織空間，使得正常的自治組織力量和機制難以發揮作用。從社區組織的形式上看，居委會在法律上是基層居民的自治組織，但它被納入到政府體系中，其獨立性和法律所規定的自治性都受到限制。街道辦事處作為地方政府的派出機構，法律規定只能對居委會進行指導，但實際上，從居委會選舉的經費來源到工作任務的確定，都受到街道辦的領導與控制，地方政府組織不僅直接給居委會下派任務，而且還確定具體的指標進行考核，以至于地方政府事務與自治組織的事務無法區分。

地方政府包攬社區事務導致政府承擔所有的成本。一方面，基層行政機關龐大，行政開支上升，而社區內資源卻未得到有效的動員和整合；另一方面，居民對地方政府資源的依賴日益加深，自行解決問題的能力卻沒有提高。

地方政府成為社區的唯一資源，社區居民難以形成對社區的認同感和責任感。地方政府的無限責任誘發了社區的道德風險，不利于社區自治組織的培育、本地社區內資源的聚集。

（二）居委會的作用沒有得到有效發揮

居委會理應成為地方政府與居民之間的橋梁，但因種種原因，其作用卻未得到有效發揮。

社區居委會行政化傾向嚴重。根據《城市居民委員會組織法》，社區委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治性組織。但實際上，現在的社區組織仍然是地方政府的延伸。“上面千條線，下面一根針”，地方政府的各項行政職能在居委會都留下了深深的投影。某抽樣調查顯示，有74.53%的居委會認為完成政府下派的任務是居委會的主要工作，65.63%的居委會反映政府經常開會布置工作任務，而在被調查的基層政府中，每年給社區下派工作在20項以上的占被調查總數的54.17%，^[1]社區居委會整日忙于完成地方政府安排下來的各項任務，始終作為地方政府的“腿”而存在，“居民自治”從何談起？現在，地方政府各職能部門都在強調“工作向基層延伸，一切工作進社區”，把大量工作都推給居委會，導致現在社區負擔越來越重，居委會成員的大部分工作時間都忙于行政事務性工作，儼然成為一級政府準行政組織。深入轄區居民、體察民情的時候少了，為民辦事的時候少了，社區自治的味道越來越淡。

居委會現行職能與居民意愿相悖。從社區居委會層面上看，雖然所有居委會成員都是由社區居民代表大會選舉出來的，且對社區居民代表大會負責，進行社區的日常管理和服務。但在其成員的產生過程中并沒有實現真正意義上的普選，而且，候選人也大都是街道辦事處所推薦的人選，選舉過程往往流于形式，這就導致了本應作為社區利益與意志代表者的居委會人員，卻將自己視為地方政府發放行政命令的代言人，從向居民負責轉變成了向地方政府負責，在工作中惟地方政府之命是從，背離了維護社區居民利益、促進社區自治的出發點。

程式化的管理體制與社區自治不適應。一方面，管理體制上的傳統作法就是把居民委員會作為城市街道辦事處對居民進行管理的延伸。這樣，社區居民委員會就只站在政府的立場上看待和處理社區事務。一般情況下，它能很好地起到“上情下達”的貫徹執行作用，而很難發揮其“下情上達”的效應。于是，社區就不能夠很好地服務于社區居民，也難以組織、協調區內居民進行自治。而傳統的以單位為單元實現公民政治參與的模式，至今在我國社會的政治生活中仍發揮著舉足輕重的作用，嚴重地阻礙了社區自治的發展。另一方面，盡管我們制定了《居民委員會自治法》、《居民委員會組織法》，但卻沒有相應的實施細則，缺乏操作性，從而使一些未能按社區自治要求作出的決定、決策無法認定和處理，以致影響了居民當家作主的積極性，也阻礙了社區居民自治的進程。

（三）社區居民參與意識淡薄

當前，我國社區自治發展出現的許多問題，追根究底就在于社區成員參與不足。而導致參與不足的原因大致有以下幾點：

原有制度使居民對社區缺乏認同感。首先，單位制下形成的單位參與意識在很大程度上阻礙了居民社區參與意識的產生。社區居民長期依賴單位，對社區缺乏認同感和責任感，因此，參與度很低。其次，行政化的社區管理方式使居民的政府依賴心理有增無減，自治觀念、參與觀念淡薄。本來，中國的市民社會就發展緩慢，地方政府在社區建設中，角色一旦“越位”，過度包辦，更不利于培育社區成員的自治能力，導致參與嚴重不足。

社區機構單調枯燥，造成居民社區參與熱情不高。當前社區機構較單一，服務、活動方法、內容較為老套，遠不能滿足居民個體化、個性化、多元化的需求，難以吸引居民參與的興趣，使居民不愿參與，更不利于社區自治的培育。

社區成員缺乏共同利益。現階段，單位仍然是控制經濟資源的關鍵部門，社區沒有相對獨立的經濟資源、權利資源，不能給居民帶來實實在在的好處，社區對居民來講不過是生活區，參不參與社區活動絲毫不影響居民的福利。

二、社區自治中地方政府、居委會、居民的角色

在社區自治過程中，地方政府、居委會、居民的作用關系到社區自治的成敗，因此，定位地方政府、居委會、居民角色對社區自治至關重要。

（一）地方政府角色——引導不干預

在城市社區管理中要更多地引入市場機制，并處理好政府與市場的關系。這就要求地方政府將大量可以通過市場化、企業化方式運作或由中介組織承擔的事務分離出去。在可能的條件下，盡量以市場化方式來解決社區建設中的問題，以減少居民對政府資源的依賴。

引入法律機制，并使法律成為社區生活中的首要規范。要把地方政府的依法行政放在首位。不僅要用法律來約束公民，更重要的是地方政府行為也必須合法。

發揮居民自治機制的作用。社區建設不僅要求地方政府起到引導推動作用，更重要的是要求地方政府授權于民，擴大社區居民自治權利。地方政府要創造各種條件，讓居民學會如何自治，讓他們接受自治的基本理念，具備相應的行為能力和習慣。

因此，地方政府在社區建設中的引導作用表現為：倡導，動員，一定的經濟和政策支持，監督，評價和經驗的推廣，用政策去促進社區建設資源的聚集和社區的持續發展。例如：在社區建設的經濟方面，建設公共設施，開展社區活動都需要經費投入。這就需要地方政府給予一定的誘導性投入。這種投入不僅是支持，更重要的是希望借此動員更大的社區資源投入，而不是大包大攬。由此可見，地方政府發揮引導推動作用直接目標是支持具體社區活動的開展，而深層目標則是促進社區資源的開發和動員，促進社區成員的參與。決不可“越位”，過度參與包辦。

（二）居委會角色——主導多溝通

居委會要成為居民參與意識的調動者。首先，確保居民參與社區事務決策，切實培育居民參與意識。居民的參與意識來自于其對自己在社區中的主體地位的確立，而主體地位的確立只有在參與社區事務的決策過程中才能實現。因此，居委會應加強溝通協調，從關系居民切身利益的事入手，組織居民開展自治和決策。通過讓居民自治和決策來增強居民的社區參與意識，最終推動社區居民走上自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的道路，樹立社區主體觀念。其次，發展社區志愿者隊伍，造福社區居民。給社區居民帶來實惠，是社區居委會義不容辭的職責，這樣可以進一步加深居民對社區的認同感和歸屬感，使社區工作贏得居民的擁護和支持，居民參與社區活動的自覺性越來越強，參與程度越來越深，形成“社區是我家，建設靠大家”的良好自治氛圍。第三，提高社區基層干部的素質，建立專業化的社區工作隊伍。當前社區成員參與程度低與社區機構工作不力也有很大關系。只有提高社區基層機構與自治組織中工作人員的素質，采用新穎靈活的工作方法，才能有效調動居民參與社區活動的積極性。

居委會要做居民利益的維護者。居委會要健全完善社區居民提案制度、聽證制度、評議會制度、居民小組制度，定期開展活動，聽取社區居民的意見建議，從居民滿意的事情做起，從居民不滿意的事情改起。只有這樣，社區自治才能逐步實現。

居委會要會同多樣化社區自治組織，推動社區自治。社區自治組織是社區自治建設的有效載體，社區自治是以組織為載體來進行的，要實現社區真正自治，需要建立和完善多樣化的社區自治組織及其運行機制。如：業主委員會、志愿者協會、興趣愛好類社團等。居委會要利用自己的傳統權威優勢，會同其他社區自治組織共同推動社區自治，化解各類不和諧的音符，真正做到“下情也能上達”。在城市生活日益現代化的今天，多元化的自治組織可以提高社區文化素質，增進感情交流，充實市民生活，提升社區的生活水平。

總之，居委會不能純粹為地方政府辦事，還要成為居民參與意識的調動者，居民利益的維護者，并積極籌建、發展社區團體，主導社區的長遠發展。

（三）居民角色——配合創自治

地方政府、居委會的角色定位，將為社區自治發展提供良好氛圍。社區居民自治的核心問題是社區居民參與度問題。在基層街區或居民區中，只有當公民自發組織起來，對有關其切身利益的社區事務進行共同管理，才能實現真正意義上的社區自治。要實現社區自治，居民應從以下幾點出發：

利用社區逐步完善的公共設施，增加對社區自治的認同感。人們對社區的歸屬感與其對社區的滿意度有很強的相關性，社區公共設施的不完善導致居民社區滿意度的降低，也影響了居民的社區歸屬意識。因此，在目前的城市化過程中，居民積極參與社區規劃，為地方政府建設完善社區的硬件公共設施出謀劃策，同時，利用地方政府提供的良好社區公共設施，如環境優美的公園、鍛煉身體的廣場等，以加強居民間情感交流，強化自身對社區自治的認同感。

積極參與社區各類團體活動，逐步增強自治意識。在社區建設中，政府、居委會等組織的作用始終是有限的，它很難滿足居民參與社區活動的組織化要求。因此，居民積極參與一些社區非營利組織、民間團體的活動，并推動其發展，有利于加強社區居民間的溝通，形成合力，完成雙贏。“鄰里組織、合唱隊、合作社、體育俱樂部、大眾性政黨，等等，這些……公民參與網絡……在一個共同體中，此類網絡越密，其公民就越有可能進行為了共同利益的合作。”^[2]居民通過參加社團活動，還能夠培養平等主義的意識，形成相互合作的契約主義精神，增強自身自治的能力。

融自身利益于社區利益之中。利益是參與的最重要的驅動力，居民要逐步從成長中的社區感受到社區與自身利益的息息相關，參與社區自治則能有效維護自身利益。進而配合地方政府，推動社區自治。不斷強化自身與社區之間的利益關系，增強社區自治的參與意識。

總之，社區自治光靠地方政府、居委會是不夠的，還需要居民積極利用逐步完善的公共設施，認同社區，并參與社區團體增強自治意識，同時把自己的利益和社區利益結合起來，社區自治才能真正實現。□

參考文獻：

［1］侯巖，陳磊.我國社區建設實踐及建議［J］.《中國經貿導刊》，2006年9月.

［2］羅伯特·帕特南.使民主運轉起來［M］.江西人民出版社，2001.

責任編輯：黃 杰