只有了解才能應對

俗話說“知彼知己，百戰(zhàn)不殆”，日本進口食品檢驗疫制度在監(jiān)控和管理進口食品衛(wèi)生與安全方面發(fā)揮著重要作用，也給我國的食品出口造成重大影響，只有了解該制度的來龍去脈，才能有效應對。

日本食品檢驗檢疫制度的形成

日本早在1947年就制定了《食品衛(wèi)生法》，該法是日本控制食品質(zhì)量安全與衛(wèi)生的最重要的法典，日本進口食品檢驗檢疫制度和監(jiān)控體系也是依據(jù)該法建立的。戰(zhàn)后初期，日本糧食短缺，為應對糧食危機，日本開始大批從美國進口食品。為把好食品安全關，日本從1951年開始建立了食品監(jiān)控體系。當時，日本主要對進口食品進行基本的安全與衛(wèi)生的監(jiān)控檢查，以防止發(fā)生食物中毒等，對食品安全沒有過高的要求。

20世紀90年代以來，隨著社會的發(fā)展和日本進口食品數(shù)量的增加，日本消費者對食品安全的要求隨之提高。由于日本國內(nèi)、出口國家農(nóng)業(yè)化學品管理體系不完善，農(nóng)藥使用要求不規(guī)范以及生產(chǎn)商使用未經(jīng)登記的農(nóng)藥等原因，導致進口食品中不斷出現(xiàn)農(nóng)藥殘留限量超標或發(fā)現(xiàn)一些新的化學物質(zhì)，引起消費者對進口食品安全的信任危機。為了把好食品安全關，1994年日本完善了進口食品檢驗檢疫制度，參考國際食品法典委員會抽樣分會提示的食品抽檢比例，正式制定了進口食品檢驗檢疫制度，開始在各檢疫所對進口食品實施監(jiān)控檢查。

2001年以來，日本國內(nèi)相繼發(fā)生的雪印牛乳事件、0157中毒事件、BSE(瘋牛病)和禽流感等食品安全事件，導致消費者空前關注食品安全，加大了日本政府管理食品安全的壓力，迫使日本政府食品管理機構(gòu)加大食品安全管理力度。近年來，日本從調(diào)整機構(gòu)、立法、規(guī)范農(nóng)藥管理體系和使用規(guī)則，完善檢疫制度等多個層面加強食品安全管理。先后成立了國家食品安全委員會，修訂了《食品衛(wèi)生法》，建立“肯定列表制度”，也進一步完善了進口食品檢疫制度，建立了以監(jiān)控檢查和命令檢查為主要檢驗檢疫形式，進口自肅和禁止進口為主要管理處罰措施的進口食品檢驗檢疫制度，日本進口食品檢疫制度在這一背景下形成，在監(jiān)控和管理進口食品衛(wèi)生與安全方面發(fā)揮著重要作用。

日本進口食品檢驗檢疫程序

嚴格意義上說，日本食品檢驗檢疫制度的主要形式有兩種，一為監(jiān)控檢查，二為命令檢查。在命令檢查之后，制定了兩種管理處罰措施，即進口自肅和禁止進口措施。

所謂“監(jiān)控檢查”，“主要是針對違反食品安全法概率較低的食品所采取的檢查制度，并根據(jù)年度計劃實施檢驗檢疫”。通常日本通過其管理的31個檢疫所進行監(jiān)控檢查，一般情況下，監(jiān)控檢查允許客戶先辦理通關手續(xù)，在少量抽查并確認貨物無安全隱患的前提下，允許報檢貨物辦理通關手續(xù)進入日本國內(nèi)市場。如貨物進入日本市場后通過抽查發(fā)現(xiàn)問題，日本也有相應的措施進行召回。在貨物上市后，從允許入境的貨物中有計劃的抽取一定數(shù)量的產(chǎn)品，分送到7個檢疫所進行檢疫。其間通過監(jiān)控檢查如發(fā)現(xiàn)違法貨物，將采取措施進行退貨或廢棄處理。具體做法是，日本厚生勞動省通過與各地方政府，例如都、道、府、縣聯(lián)系進行召回。

所謂“命令檢查”，“主要是針對違反食品衛(wèi)生法概率較高的食品所采取的檢查制度，檢查內(nèi)容以及對象是通過行政命令進行規(guī)定，以命令形式指定有關檢查機關進行檢查”。對確定為命令檢查的產(chǎn)品進行批批檢驗。在檢查結(jié)果出來前，貨物被停留在港口不允許辦理入關手續(xù)。

從命令檢查到禁止進口，一般來說產(chǎn)品大致的違規(guī)率不能超過5％，如果超過5％，將有可能被啟動禁止進口的程序，有可能將該進口商列為禁止進口的對象或停止營業(yè)的對象，就是否啟動禁止進口程序進行研究，也進行相關的業(yè)務指導，要求不再違規(guī)。但也可能做出禁止進口以及停止營業(yè)的決定。日本類似的禁止進口或停止營業(yè)的有關處理指南，是根據(jù)日本食品衛(wèi)生法第55條第2項的內(nèi)容所規(guī)定的。

處罰措施及主要內(nèi)容進口自肅

所謂進口自肅，中文意思為進口自律或進口克制。一般是在監(jiān)控檢查和命令檢查之后，對仍然被多次發(fā)現(xiàn)違規(guī)的產(chǎn)品，所采取的一種表面看來是具有勸告性質(zhì)，但實際上是一種暫時的禁止進口措施。一般對某產(chǎn)品采取進口自肅措施，即意味著該產(chǎn)品被暫時禁止進口。進口自肅是相對的，在具體執(zhí)行時體現(xiàn)出靈活性。被啟動進口自肅的相關國家能提出整改措施，并接受日方提出的解除進口自肅的條件，日方會解除某個國家的某項產(chǎn)品的進口自肅措施。

但進口自肅措施會根據(jù)違規(guī)情況反復實施，如解除后該產(chǎn)品又多次發(fā)生違反案例，日本會再次實施進口自肅措施，如得到改善，日本又會再次解除進口自肅措施。這樣，既可控制食品、農(nóng)產(chǎn)品安全，也可督促出口國家進行改進，把進口食品的數(shù)量和安全置于可控的范圍內(nèi)，以免引發(fā)食品短缺。

禁止進口措施

日本進口食品檢驗檢疫制度規(guī)定，禁止進口是在實施進口自肅措施之后，采取的一種比較嚴厲的禁止進口的措施，如一旦被實施禁止進口措施，該國或者該產(chǎn)品將在短期內(nèi)很難被解除禁止進口措施，甚至將永久性被禁止向日本出口食品。通常，禁止進口措施適用于發(fā)生重疫區(qū)的國家或地區(qū)的產(chǎn)品，以及被進行經(jīng)濟制裁的國家。因此，禁止進口措施在實際使用時特別慎重。可以說進口自肅措施和禁止進口措施是有區(qū)別的，進口自肅措施達到了暫時禁止進口的目的，一旦改進措施到位，或者日本食品短缺，就可能被解除。禁止進口措施一旦被實施，雖然不排除被解除的可能性，但時間比較長，難度也更大一些。截至目前，日本只對少數(shù)國家或地區(qū)的產(chǎn)品采取過禁止進口措施。例如，對美國牛肉(瘋牛病疫區(qū))以及亞洲國家的禽肉(禽流感疫區(qū))等實施了禁止進口措施，對朝鮮采取禁止進口措施則是基于經(jīng)濟制裁的考慮。

該制度存在的問題及應對

雖然日本食品衛(wèi)生法賦予了厚生勞動大臣發(fā)布實施檢查的權(quán)利，但食品衛(wèi)生法中并未對檢查方式和抽檢比例做出明文規(guī)定。應該說監(jiān)控檢查、命令檢查、進口自肅、禁止進口等措施是日本食品衛(wèi)生法的派生，換言之，這些制度或措施是日本行政部門，根據(jù)日本的相關法律或國際通行的做法制定的行政管理制度或規(guī)則。

鑒于此，作為主要向日本出口食品的國家，我方應要求日本提供其在制定監(jiān)控檢查抽檢比例時參考的，由WHO和FAO共同制定的進口食品抽檢標準。以便中方對此作進一步的研究并探討其合理性，提出相應建議，促使日本進口食品檢驗檢疫程序和抽檢比例合理化。

日本實施監(jiān)控檢查時，第二次發(fā)現(xiàn)違規(guī)就進入命令檢查的規(guī)定不盡合理，其間的緩沖時間太短，往往出口國家的管理機構(gòu)或出口商沒有充足的反應時間，就被啟動了命令檢查程序，造成了出口國管理機構(gòu)在管理方面的被動，也影響出口國的正常貿(mào)易。建議日方將啟動命令檢查的頻次，調(diào)整為從第3次發(fā)現(xiàn)違規(guī)食品后再進人命令檢查程序，即第一次發(fā)現(xiàn)違規(guī)時檢查頻率提高至50％，第二次仍然為50％，如第3次被發(fā)現(xiàn)違規(guī)，則進入命令檢查程序。這樣，以便出口國政府有充足的時間監(jiān)控食品安全，出口商有充足的時間調(diào)整產(chǎn)品標準。

另外，日本監(jiān)控檢查的檢測項目也越來越多，伴隨著“肯定列表制度”的實施，日本大幅增加了進口食品的檢查項目，檢查項目的增加也意味著檢驗周期延長，而產(chǎn)品在口岸滯留時間越長越會增加不確定因素，將導致企業(yè)貽誤商機。同時檢測項目的增加也伴隨著檢測費用的增加，一旦進入命令檢查程序，企業(yè)將負擔因增加檢測項目所伴隨的檢測費用，導致企業(yè)出口成本加大，對貿(mào)易造成了不必要障礙。日本“肯定列表制度”實施后，幾乎每種食品、農(nóng)產(chǎn)品涉及的檢測項目大約增加了5倍左右。例如，豬肉的檢測項目從原來的25個，飆升至428個；茶葉的檢測項目從89個增加到276個；大米從原來的129個檢測項目增加到581項。應敦促日方接受我方提出的將大米的檢測項目降低到250項左右的建議，也接受我方提出的降低其他產(chǎn)品檢測項目的建議。以減少企業(yè)出口風險，消除不必要的貿(mào)易障礙。

在如何突破日本進口食品技術(shù)壁壘方面，建議有關方面在臺風季節(jié)加強引導，因為臺風季節(jié)是日本進口食品的旺季，也是突破日本進口食品技術(shù)壁壘的天賜良機。日本一旦刮臺風，國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品受損減產(chǎn)，引發(fā)食品短缺。此時日本在入鏡檢驗檢疫時也會放松一些。例如，2005年山東某食品廠在日本刮臺風后向日本出口大蔥，不但價格上漲，供不應求，那段時間每天發(fā)送20多個集裝箱仍無法滿足客戶的需求，而且在入境檢驗檢疫方面也未遭遇大的障礙，這些經(jīng)驗值得其它企業(yè)借鑒。企業(yè)應把握上述市場特征和行情，及時把握出口良機。

(作者單位：國家質(zhì)檢總局標法中心)