論監督權力和監督權利的關系及良性互動的實現

摘要：公民的監督權和國家機關的監督權是詞義相近但性質和含義卻有很大差異的兩個概念，公民監督權利的法理基礎是人民主權原則，國家監督權力的法理基礎是權力制約原則。公民監督權利行使的強弱和頻繁程度主要取決于國家權力行使的合法、合理、公平、公正性。當監督權力弱化或失效時，公民監督權利行使的頻率會大大增加以對監督權力的空缺進行補位。在完善權力制約和監督制度時，應注重健全和完善監督權力、實現監督權利對監督權力的制約、發揮監督權利對監督權力的促進和推動作用，最終達到監督權力和監督權利的良性互動。

關鍵詞：監督權力；監督權利；腐敗

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1003－854X(2007)08－0050－04

監督權作為一個法律概念，人們在多方面使用這一概念。監督權從主體上予以區分，表現為公民的監督權和國家機關的監督權；從其法律效力上予以區分，表現為監督權利和監督權力。一般而言，公民的監督權體現為監督權利，國家機關的監督權體現為監督權力。為更好地區別這兩個概念，下文直接使用“監督權利”和“監督權力”的表述方式。作為詞義相近但性質和含義卻有很大差異的兩個概念，兩者之間既存在淵源關系，又有著一定的矛盾、沖突。從實現兩者間良性互動的角度分析兩者關系，對于構建和諧的國家和公民關系，完善我國的權力監督和制約制度，遏制腐敗和權力尋租及濫用等，具有積極的理論和現實意義。

一、對監督權利和監督權力的辨析

依據我國憲法的規定，監督權利是公民對國家機關及其工作人員或其他從事公共事務的人提出批評、建議、申訴、控告、檢舉、國家賠償乃至罷免的權利。與其相近的概念有請愿權、訴愿權、陳情權等。我國現行憲法第41條對公民監督權的內容作了規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利”，“對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利”，“由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有依照法律規定取得賠償的權利”。

監督權利的法理基礎是人民主權原則。人民主權意味著人民是國家和社會的主人，有權管理一切國家事務、經濟事務和社會事務，政府的一切權力都來自于人民，只有人民委托、認可的政府才是合法的政府。基于管理國家事務的需要，人民讓與一部分權力，但并非全部權力，人民還保留著私人領域的部分權力以及監察、督促讓與出的權力的權利，也就是監督權利。現代國家實現人民主權的基本方式是代議民主制，必然賦予人民對其選出的代表和直接或間接選舉產生的其他國家機關的監督權利。只有當公民擁有充分的監督權利時，國家政權才能稱之為人民的政權，人民主權原則才能得以實現。孫中山先生把代議制民主比作一架機器，選舉權比作機器的發動力，監督權是機器的制動力。機器僅有發動力沒有制動力，就不能有效地做功。同樣，人民如果只有選舉權而沒有監督權，就不能有效地控制國家機器及其官員。監督權利的概念并非從來就有，我國憲法和法律中也未使用這個概念。建國以后我國學者從批評權、建議權等權利中概括出監督權的概念，以區別于國外和我國傳統上使用的請愿權等概念。“這一概念裝置確切地表達了一種惟名式的純真而又豪邁的理念，即：在人民成為國家主人公的時代，承認人民的請愿權在理論上是自相矛盾的，而‘監督權’這一用語則可超越傳統請愿權的悲情意義，體現出人民當家作主的憲法理想?！笨梢?，新中國監督權利的概念比其它概念更充分體現了人民當家作主的制度設計的理想。

監督權力是指有關國家機關或者組織對特定的機構、組織或其成員的行為活動進行監督，依法界定、制止、糾正其錯誤和偏差以及追究責任的公共權力。在我國，監督權力主要由各級人民代表大會行使，包括憲法監督、法律監督和工作監督，監督對象是同級人民政府、人民法院和人民檢察院。同時，人民檢察院也行使法律監督權，主要包括對公安、安全、海關等部門偵查活動的監督，對人民法院刑事、民事、行政審判活動的監督，對監獄、看守所執法活動的監督等等；人民法院對本系統內部審判工作進行監督和通過行政訴訟對行政機關的具體行政行為進行監督；行政機關的有關部門對行政機關及其工作人員的活動實施監督，包括上下級之間的一般工作監督和監察、審計等專門監督。

監督權力的法理基礎是權力制約原則。國家權力是一種特殊的權力，它在被運用的過程中，極易對行使權力的主體或國家權力授予的執掌某項國家職能的主體產生腐蝕作用。為了抵抗并消除這種腐蝕性，保證國家權力的正常行使，必須對權力主體實行嚴格的制約，監督權力就是對抗國家權力的腐蝕性，促使其廉潔奉公的最有效的措施之一。正如阿克頓勛爵所言： “對權威的限制是必不可少的。只有當一個政府受到有效的限制時，它才是合法的?！爆F代國家普遍確立了權力制約制度，監督權力是該制度中的一個重要內容。

可見，監督權力和監督權利有一個共同之處，即兩者都是基于對公共權力的不信任而設立的，以保證國家權力的運行不偏離既定的軌道為目的。兩者更是兩種性質截然不同的概念，監督權利的重點是限制國家權力，監督權力的重點在于控制國家權力。其理論基礎、主體、實現方式和屬性等都有明顯的不同，兩者是對立統一的關系。在我國，公民監督權利的行使主要有兩種形式：一是通過全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，由自己選出的代表間接行使；二是由公民個人直接行使。其中公民個人直接行使的民主監督權是獨立的監督形式，它最能反映公民的意愿，最能體現人民當家作主的主人翁地位。在兩種監督權中，公民監督權利是本源性的，國家監督權力來源于公民監督權利和其他相關權利。是公民對監督權利的間接行使和公權力化。一般而言，若國家的監督權力能夠有效行使，公民的監督權利便會處于抑制和消極狀態，公民較少通過行使監督權利去影響和約束國家權力的運行。若國家的監督權力虛置或無所作為，公民便會通過各種手段既對其他國家權力進行監督，又要對監督權力的行使進行監督。如我國公民到各級人大的信訪行為，既是具有中國國情的公民行使監督權利的手段，也是公民希望借助于人大的國家監督權力督促其他有關國家機關公正執法，維護公民的合法權益。信訪行為本身又是對人大的監督權力的監督。

二、監督權利和監督權力的影響因素及互動關系

公民的監督權利從其行使的目的不同可分為兩個部分，一是公民基于個人的政治意志或公共利益而對國家機關及其工作人員的監督，主要包括批評、建議權(當然也可能出自公民個人自身的利益要求)，二是公民認為國家機關及其工作人員對其權利和利益的處置不當所進行的投訴以得到公正對待，盡管這方面監督的出發點在于公民個人權利獲得救濟，但其結果間接地起到了監督國家機關及其工作人員的作用，如申訴、控告、取得國家賠償權。因此，公民監督權利行使的強弱和頻繁程度主要取決于國家權力行使的合法、合理、公平、公正性。在理論上，國家權力行使若是公平、公正、合法的，公民也就無需通過行使監督權利對國家權力進行干預。退一步說，若是國家權力未能公平、公正和合法地行使，而國家監督權力能夠及時有效地進行干預，公民也無需動用監督權利。當監督權力弱化或失效時，有關國家權力的行使往往就會出現失控的后果，表現為國家機關濫用職權、以權謀私、肆意妄為等現象的蔓延。公民的監督權利自然從沉睡狀態中醒來，以對監督權力的空缺進行補位，其行使的頻率自然大大提高。有西方學者認為憲政發展的過程中出現兩種政治狀態：憲法政治與常態政治。憲法政治是指憲政發展的特定和緊要階段，這一時期往往是一國憲政發展的重大關頭，在此期間，人民大眾對政治和憲法改革問題給予了較多的關注，憲政往往由于軍事和暴力的介入而經歷一場劇變；常態政治是指一國憲政發展的正常和平和階段，此一階段往往歷時較長，在此期間，人們更多地關注日常生活，而把國家問題留給了民選政治家，憲法的變革則是一個漸變的過程。監督權力失效之時，也就是民眾權利難以有效保障之時，民眾必然對國家機關和政治問題予以關注，而動用監督權利成為他們的首選。此時，監督權利從兩個方面發揮彌補監督權力失效的后果：一是直接取代監督權力對國家機關及其工作人員進行監督，表現為公民或社會組織通過較為激烈的方式如集會、游行、示威、請愿甚至罷工、罷課等手段，發泄心中的不滿，表達自己的要求；二是對行使監督權力的機關施加壓力，通過對議員或代表的批評、建議、來信來訪甚至罷免等手段督促有關機關履行職責和義務。

但是，公民監督權利行使的狀況和原因相當復雜，由于以下原因，現代國家包括我國公民監督權利的行使總體上呈現出強化的趨勢：(1)國家權力在擴張，特別是行政權過于強大，人民權利相對弱小。由于社會、經濟、科技的迅猛發展，人民對于政府的依賴加深，政府的職能也日漸擴大，在政府施政和為民服務過程中，增加了與人民接觸的機會，也波及了某些特定民眾的權益，人民的監督權利亦相應興起。(2)社會福利法治國家的興起。隨著經濟發展、人口增長、城市化浪潮的興起、貧富差距的懸殊，人民對國家的依賴也日益加深。國家的功能定位，轉向保障人民的社會經濟權利。盡管在立法上和行政執行上不斷加大保障人民社會福利的力度，但民眾在主觀上仍難免會認為其權益不受重視或受到侵害，因而通過監督權利的行使來表達自身的要求。(3)政府政策、公共信息不夠公開、透明，行政措施有欠明了。信息公開制度是公民有效了解、參與國家管理和監督的重要制度。如若這些制度不健全和完備，公民無法及時準確地獲悉公共信息，其不滿與不解自然而生，或批評，或建議，或申訴，或信訪，監督行為便接踵而至。(4)行政程序未能貫徹公平和中立的原則。國家與人民權利相沖突時，國家常以其強大的行政權作后盾，如拆遷和征地時有些地方政府以“公共利益”為借口，作出不公平的行政決定，導致行政機關作出的決定難以得到人民的信任，行使監督權成為人民對抗政府行政行為的主要方式。(5)司法的獨立性和權威性不夠，司法腐敗導致司法不公。由于司法缺乏權威，加之司法腐敗的存在，人民對司法的信任度隨之降低，敗訴一方的當事人往往會懷疑司法的公正性。司法裁判如果不能使人們信服，隨之而來的必然是公民的不滿和申訴。(6)無法可依，有法不依的現象大量存在。法律法規的不完備，導致人們在糾紛和矛盾解決時無所適從，造成公民的權利不能得到有效保護。有法不依的違法行政行為，更加劇了人們對政府的不信任，挑起了許多不必要的民眾與政府的糾紛，人為地增加了民眾的監督和訴請。

毫無疑問，公民行使監督權利往往是出于無奈和被迫。如果監督權力能夠實施有力、監督到位，公民當然無需花費時間和精力借助監督權利與國家權力對抗。而監督權力的強弱又取決于以下因素：(1)政治體制的狀況。在三權分立制國家，各國家機關實行均衡監督，即政府均衡地受到議會和法院的監督；在議行合一制國家，則是議會監督至上或實際表現為執政黨監督至上。從單一制與聯邦制的不同來區分，單一制國家中中央監督至上、上級監督至上；聯邦制國家中則是中央監督與地方監督并立且監督權限劃分明確。(2)監督權力主體自身的狀況。包括監督權力行使者的責任意識、工作能力、法律素養、文化層次等，這些狀況是決定監督權力行使水平的主觀因素。(3)執政黨的監督。政黨監督雖沒有直接的法律效力，也不能對政府行為產生直接改變的法律后果，但由于政黨的性質及其與政府組成和權力的關系，使兩者之間存在明顯和微妙的政治關系。尤其是執政黨的監督，不僅高于社會監督，而且往往會左右國家機關的監督。執政黨對監督權力的重視，必將有力地推動國家機關監督權力的行使。2003年底，中共中央印發了《中國共產黨黨內監督條例(試行)》，標志著我黨通過法律監督、行政監察和執政黨內部監督三個層次的監督制度，進一步健全和加強國家監督權力的行使。(4)公民和社會的監督力度，即公民監督權利的行使狀況。從這幾個因素分析不難看出，在我國政治體制基本確立、執政黨加強監督之外，公民監督權利的行使是促使監督權力發揮作用的重要因素。

然而，當前我國公民監督權利行使方式具有單一性，在定位上也很不準確。人們習慣于“遇事找信訪”。本該是收集和傳達民意的信訪制度卻成了公民最后一種權利救濟方式，而且被視為優于其他行政救濟甚至司法救濟的方式。但信訪部門一般不掌握解決問題的實權，其充當的只是“收發室”、“傳達室”的功能，無法從根本上解決公民提出的問題。信訪的受理范圍沒有明確界定，民眾認為所有問題都可以找信訪，將信訪當作為行使監督權利的最主要、最便捷的方式。這些現象導致公民監督權利行使的方式過于單一，各種監督權利行使的路徑混亂不堪，公民監督權利的實現方式需要細分和歸類。

三、構建權力制約制度時應實現監督權利和監督權力的良性互動

兩種監督權的設置表明了現代國家通過建立和強化權利救濟制度實現權利和權力的協調和平衡的目的。公民權利之所以能以微弱之力抗衡國家權力，關鍵在于建立了權利的救濟制度。沒有救濟就沒有權利，健全而有效的包括了監督權利的權利救濟制度，一方面使微弱的公民權利獲得了制度支持，權利的實現有了憲法和法律的保障；另一方面，權利救濟制度也發揮著抵抗與監督的作用，對國家權力進行著有效的抑制和監督。因此，監督權利體現了以權利制衡權力的基本精神，是實現權力和權利協調和平衡的重要手段?！皺嗔е赂瘮?，絕對權力導致絕對的腐敗”，“絕對權力會敗壞社會道德”，這些至理名言明確表明了當前在我國反腐敗斗爭中，對各種權力的監督和制約制度的建立和完善是最根本的任務。在完善權力制約和監督制度時，注重監督權力和監督權利的良性互動尤為重要。

首先，健全和完善監督權力?？茖W合理的監督權力制度的建立，可以使得監督權利淡化，也就是說，當國家權力的監督制約制度有效地發揮作用時，公民無需過多地行使監督權利去影響和約束國家機關及其工作人員的行為，公民的監督權處于沉睡狀態。密爾在談到議會的職能時說：“代議制議會的適當職能不是管理——這是它完全不適合的——而是監督和控制政府：把政府的行為公開出來，迫使其對人們認為有問題的一切行為作出充分的說明和辯解；譴責那些受責備的行為，并且，如果組成政府的人員濫用職權，或者履行責任的方式同國民的明顯輿論相沖突，就將他們撤職。”“以后有一項職能，其重要性不亞于上述職能：既是國民的訴苦委員會，又是他們表達意見的大會。它是這樣一個舞臺，在這舞臺上不僅國民的一般意見，而且每一部分國民的意見，以及盡可能做到國民中每個杰出個人的意見，都能充分表達出來并要求討論?！边@一觀點表明，作為監督權力主要行使者的代議機關應充分實現其監督職能。因此，國家監督權力的有效行使，既是民主國家的基本要求，又是保障公民權利不受侵犯以及公民避免過多行使監督權利的關鍵。

公民實現監督權利最理想的狀態就是借助于國家監督權力的有效行使。權利是一種資格和可能性，就公民個人而言，其監督權利的作用力和影響力是微弱的，這種資格和可能性的實現需要借助于國家權力。盡管公民行使監督權可以直接針對相關的國家機關，通過對相關國家機關的監督施加影響和壓力，但從我國憲政制度設計的本意中不難看出，人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，決定了公民行使監督權的效用更應該通過各級人大監督權力的行使。人大依據民主集中制的原則行使著立法權、任免權、決定權和監督權，其職權的行使并不直接指向某個具體的公民，一般不對公民個人產生直接的后果，也就是說，人大行使職權的行為是對公共利益的處置。實踐中，公民行使監督權利主要是針對行政機關的行政行為、司法機關的裁判行為及其工作人員的不法行為，如我國公民的申述權的行使，一是對已經發生法律效力的判決或裁定，向人民法院或者人民檢察院提出申訴，要求改正或者撤銷原判決或裁定；二是公民對于行政機關所作出的行政處罰決定不服時，向其上級機關或者有關國家機關提出申訴，要求改正或者撤銷原決定。我國的行政機關、審判機關和檢察機關都由本級人大產生，向本級人大負責，受本級人大監督，各級人大如能依法積極地行使好對“一府兩院”的監督職能，行政機關的違法行政行為、司法機關的枉法裁判行為得到及時的制止，領導干部的廉政、勤政狀況令人民群眾滿意，公民就無需額外地行使監督權利，從而減少公民行使監督權的成本支出。

其次，實現監督權利對監督權力的制約。在現代社會，國家幾乎壟斷了一切合法的暴力，公民的監督權自其產生之日起就處于相對的弱勢地位。對公民監督權的保護尤為重要?！霸谝粋€承認理性的政治道德的社會里，權利是必要的，它給予公民這樣的信心，即法律值得享有特別的權威，正是這一點把法律同其他強制性規則和命令區別開來，使其更有效力。……在所有承認理性的政治道德的社會里，權利是使法律成為法律的東西。”沒有權利的驅動和指引，權力會失去源泉和方向；沒有權利的制衡和約束，權力將會在其運行中蛻變和異化。人民的權利是約束與平衡權力的一種社會力量，在一定條件下還是決定性的基本力量。以公民的監督權利制約包括監督權力的國家權力，是權利制約權力理論的制度體現。源于社會契約論的人民主權思想認為，只要國家及其權力代行人以任何方式作為了社會契約所未授權的或不允許的行為時，就構成了越權，這時的行為就是非法的，權力行使也是無效的。公民有權利和責任反對、制止和抵抗該行為，以權利來制約權力。憲法賦予公民監督權并設置各種權利救濟手段就是權利制約權力理論的法律體現。監督權利在權利結構體系中起著安全通道和反饋調節的作用。正如孫中山先生所言：“我們現在分開權與能，說人民是工程師，政府是機器。在一方面要政府的機器是萬能，無論什么事都可以做；又在他一方面要人民的工程師也有大力量，可以管理萬能的機器。那么在人民和政府的兩方面彼此要有一些什么的大權，才可以彼此平衡呢?”他認為，人民應當有選舉、罷免、創制和復決四種權利，政府應當有行政、立法、司法、監察、考試五種權力?！坝辛诉@九個權，彼此保持平衡，民權問題才能算是真解決，政治才算是有軌道。”

就監督權利制約監督權力而言，我國憲法和法律有以下規定：(1)對憲法監督權的監督?！读⒎ǚā返?0條規定，公民認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的建議。(2)對各級人大的監督權力的制約制度。憲法除賦予公民享有選舉權和被選舉權的同時，還規定了選民對代表的監督權和罷免權。人大代表受原選舉單位或選民的監督，選民有權依照法律規定的程序罷免由他們選出的代表。當人大代表不能認真履行職責(包括不履行監督職責)時，選民有權將其代表資格予以罷免。在有些兩方國家，作為對立法機關的監督和立法救濟手段，公民還具有立法創制權和復決權，以抑止立法的專橫。(3)對司法監督權的監督?；谌嗣駲z察院依法獨立行使法律監督權的原則，公民對其法律監督權行使情況的監督一般通過人大間接實現。(4)監督權利對監督權力的監督，受到憲法和法律的保障。憲法規定，對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理，任何人不得壓制和打擊報復。在刑事訴訟法、民事訴訟法和行政訴訟法中分別規定了審判監督程序，從司法的角度為公民行使申訴權提供法律保障。我們應積極探尋更為合理和有效的制度和方法，進一步完善對監督權力的制約制度，以保證其發揮應有的作用。

再次，發揮公民監督權利對國家監督權力的促進和推動作用。國家監督權力的行使，離不開政權的擁有者人民的集體支持，離不開輿論的推動。在社會達成了糾錯與追究有關國家機關及其工作人員的責任的共識時，監督機關行使監督權力往往會事半功倍。從微觀的角度來看，公民只有全面享有和實現自己的各項權利尤其是監督權，才有利于促進國家機關監督權力的實現。從宏觀的角度來理解，國家權力必須受到應有的監督特別是公民的直接監督，才不會導致腐敗，才能正確行使，為全面實現公民的權利服務。

過去，民眾的監督和政治參與熱情不高，積極性沒有充分地發揮。當前，民眾已處在與政權對話的狀態中，兩者之間的互動越來越頻繁。僅靠權力系統內部的監督力量很難對付權力腐敗，作為群體形式的公民力量卻是巨大的。公民社會把公民對政府及其官員的批評、建議、控告、檢舉和各項要求集中起來轉達給政府(輸入)，再把政府的決策意圖和對各種有關問題的處理意見反饋給民眾(輸出)，形成一個良性的循環系統。要加強行使監督權力的機關監督職能的發揮，通過監督權力的有效行使減輕和消化公民行使監督權利的壓力，改善政府的形象，保證政治和社會的穩定。

責任編輯 劉龍伏