地方保護及其效應辨析

摘要：關(guān)于地方保護的概念與效應，理論界界定為地方保護是地方政府保護地方局部利益的行為，這種行為會產(chǎn)生負效應，損害國民經(jīng)濟發(fā)展。本文認為這種界定是錯誤的，它詆毀了地方政府為國民經(jīng)濟發(fā)展所做出的貢獻，與我國經(jīng)濟發(fā)展實踐不相符合；也影響了地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟的積極性，制約了地方經(jīng)濟的發(fā)展。本文在理論分析和實踐驗證的基礎(chǔ)上，對地方保護的概念與效應進行了重新界定，認為地方保護是地方政府保護地方經(jīng)濟發(fā)展的行為，地方保護可以產(chǎn)生正負雙重效應。

關(guān)鍵詞：地方保護；效應；政府職能；經(jīng)濟發(fā)展

中圖分類號：F123 文獻標識碼：A 文章編號：1003－854X(2007)08－0082－04

一、地方保護的一般性解釋

1、對地方保護的認識

一是地方保護的概念。關(guān)于地方保護的概念，理論界給出了各種定義。王敬云認為，地方保護是指地方政府為了爭奪資源以保護本地的局部利益，運用行政權(quán)力對本地產(chǎn)業(yè)和市場進行干涉和操縱，導致市場和服務體系相互分割、低水平重復建設(shè)及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同等問題的行為。譚小英和于空軍等認為，地方保護是指地方政府或所屬部門，為了保護地方局部經(jīng)濟利益或政治利益，違背國家的法律法規(guī)，利用行政權(quán)力干涉市場、操縱市場，設(shè)置市場障礙，破壞市場機制，限制非本地企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的行為。何友榮認為，地方保護也可以稱之為行政性壟斷，是指地方政府及其職能部門利用其行政職權(quán)對外地商家進入本地市場、本地企業(yè)及資本流出加以限制或歧視的行為。李德鋒和王建林認為，地方保護就是地方政府不從全局、整體、長遠的利益出發(fā)，而是為了自己狹隘、局部和短期的經(jīng)濟和政治利益，所采取的不公正行為。郭興認為，地方保護是指市場經(jīng)濟運行中，某些地方團體或地方政府出于對本地利益的關(guān)心和考慮，不顧國民經(jīng)濟的整體利益及統(tǒng)一市場體系運行的要求，而采取的保護本地利益的行為。羅一民認為，地方保護是指為了維護本地利益，而以長官意志、行政干預，限制外地產(chǎn)品、資金等進入本地市場，搞地區(qū)封鎖、部門分割和行業(yè)壟斷的行為。吳家慶和易曙光認為，地方保護是地方政府在由高度集權(quán)體制下的非利益主體向市場經(jīng)濟條件下的具有較大自主性的利益主體轉(zhuǎn)化過程中，在處理全局利益與局部利益、長遠利益與眼前利益的關(guān)系時，為了眼前利益和局部利益而損害長遠利益和全局利益的錯誤行為。

二是對地方保護的評析。在我看來，理論界的同仁界定的地方保護概念是錯誤的，它不僅不符合我國經(jīng)濟發(fā)展的實踐，而且也詆毀了地方政府為國民經(jīng)濟發(fā)展所做出的貢獻。這種錯誤界定，產(chǎn)生了消極的作用。在實踐上，影響了地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟的積極性、主動性和創(chuàng)造性，制約了地方經(jīng)濟的發(fā)展，也導致中央政府錯誤判斷地方政府的經(jīng)濟行為，錯誤進行制度供給；在理論上，混淆了人們的認識，制約了理論的發(fā)展和創(chuàng)新。地方保護概念的錯誤主要表現(xiàn)在：(1)核心觀點錯誤。上面理論界同仁界定的地方保護概念，核心觀點是認為地方保護是地方政府保護地方利益(政治利益和經(jīng)濟利益)的行為。這一認識是錯誤的，因為事實上，地方政府保護的是地方經(jīng)濟發(fā)展而不是地方利益。(2)內(nèi)涵雜亂。地方保護概念界定的應是地方政府保護地方經(jīng)濟發(fā)展的行為，不能是地方政府保護地方經(jīng)濟發(fā)展的工具、方式、目的和結(jié)果，不能把它混同起來。但是，理論界的同仁卻忽視了這一點，而把它們混同起來。王敬云界定的是地方政府經(jīng)濟行為的工具、目的和結(jié)果；譚小英和于空軍等界定的是地方政府經(jīng)濟行為的目的、方式和結(jié)果；何友榮界定的是地方政府行政行為的表現(xiàn)；李德鋒和王建林界定的是地方政府的目的；郭興界定的是地方政府的經(jīng)濟目的和經(jīng)濟行為；羅一民界定的是地方政府的工作作風和經(jīng)濟行為表現(xiàn)；吳家慶和易曙光界定的是地方政府在處理全局利益與局部利益、長遠利益與眼前利益的關(guān)系時的錯誤行為。

2、地方保護的效應評析

一是地方保護的效應。關(guān)于地方保護的效應，理論界給出的結(jié)論是具有負效應，或具有較大的危害。王敬云認為，地方保護擾亂了市場秩序，破壞了公平的市場競爭環(huán)境，扭曲了市場信息，把國內(nèi)市場分隔成若干個狹小的、封閉性的地方市場，產(chǎn)品與生產(chǎn)要素流通不暢，阻礙了規(guī)模經(jīng)濟的形成和產(chǎn)業(yè)的集聚，資源配置效率低下。石霞認為，地方保護損害了本地企業(yè)的競爭力，損害了市場競爭的效率，損害了消費者的權(quán)益，損害了地方政府的形象。鄧大才認為，地方保護阻礙了全國統(tǒng)一、公平、規(guī)范、有序市場的建立和社會主義市場經(jīng)濟體制的形成；加劇了重復建設(shè)和無序競爭，破壞了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和宏觀經(jīng)濟總量平衡；弱化了地方企業(yè)的競爭力和發(fā)展能力，破壞了地方的形象和投資環(huán)境，削弱了地方可持續(xù)發(fā)展的能力。吳家慶認為，地方保護破壞了我國的國際形象，削弱了我國產(chǎn)品在國際市場的競爭力，阻礙了我國國際競爭力的提高，加劇了自然資源的浪費和生態(tài)環(huán)境的惡化，弱化了經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展能力。劉正海和趙更吉等人認為，地方保護的主要危害是浪費自然資源，制假販假，走私販私，非法經(jīng)營，交通運輸不暢，水質(zhì)污染嚴重。李德鋒和王建林認為，地方保護提高了交易費用，阻礙了生產(chǎn)方式變革，區(qū)域優(yōu)勢難以發(fā)揮，導致分工和專業(yè)化受阻，聚集效應難以形成。何友榮認為，地方保護危害了地方經(jīng)濟的發(fā)展，損害了地方政府的信譽；導致市場信號失真、資源浪費和資源配置效率低下；破壞市場秩序，影響市場經(jīng)濟健康發(fā)展；產(chǎn)生腐敗，破壞法律政治制度。羅一民認為，地方保護肢解市場，阻礙統(tǒng)一大市場的形成；保護落后，影響公平競爭；導致地區(qū)產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)同化，造成浪費和損失；損害消費者利益，犧牲全局利益，有礙公平執(zhí)法，滋生經(jīng)濟犯罪。

二是地方保護的效應評析。地方保護具有正負雙重效應。正效應是指地方保護促進國民經(jīng)濟發(fā)展的作用；負效應是指地方保護損害國民經(jīng)濟發(fā)展的作用。在現(xiàn)實中，地方保護是產(chǎn)生正效應、負效應，還是產(chǎn)生正負混和效應，完全取決于地方保護的內(nèi)容和方式。比如，保護短缺產(chǎn)品生產(chǎn)和創(chuàng)新產(chǎn)品生產(chǎn)等，將產(chǎn)生正效應；保護過剩產(chǎn)品生產(chǎn)和被替代產(chǎn)品生產(chǎn)等，將產(chǎn)生負效應。但是，在現(xiàn)實的地方保護效應的界定中，卻完全視而不見地方保護的正效應，而片面地把地方保護定性為負效應。理論上對地方保護正效應的“刪除”，產(chǎn)生了消極的影響，影響了地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟的積極性。

從國民經(jīng)濟是地方經(jīng)濟集合的視角來看，認為地方保護損害國民經(jīng)濟發(fā)展的觀點也是不正確的。國民經(jīng)濟是集合經(jīng)濟，是由地方經(jīng)濟集合而成的。因此，在地方保護下，地方經(jīng)濟的快速發(fā)展，必將推動國民經(jīng)濟的快速發(fā)展。改革開放以來，我國國民經(jīng)濟快速發(fā)展，經(jīng)濟總量大幅度增加，完全是得益于地方經(jīng)濟的快速發(fā)展，特別是得益于部分省份經(jīng)濟的快速發(fā)展。山東、廣東、浙江和江蘇等省是我國經(jīng)濟發(fā)展的領(lǐng)軍省份，這四個省份的經(jīng)濟總量已經(jīng)占我國經(jīng)濟總量的30％以上。我國國民經(jīng)濟快速發(fā)展的事實已經(jīng)證明，盡管存在較嚴重的地方保護，但地方經(jīng)濟的快速發(fā)展還是推動了國民經(jīng)濟的快速發(fā)展。

二、對地方保護的合理界定

1、重新界定的理論依據(jù)

地方保護的來源可以追溯到國際經(jīng)濟交往中的“保護主義”，即在國際貿(mào)易往來中利用關(guān)稅、補貼或進口配額限制等方式，保護本國工業(yè)免受外國的競爭。隨著國家“保護主義”主義的發(fā)展，有學者進一步認為，國家保護的對象不應是全部產(chǎn)業(yè)，而應是幼稚產(chǎn)業(yè)。幼稚產(chǎn)業(yè)是指處于幼稚期的主導產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)。李斯特認為，“工業(yè)的不同部門也并不是一定要在同樣程度上受到保護，應當予以特別注意的只是那些最重要的部門，……如果這些主要部門能夠在適當保護下獲得發(fā)展，工業(yè)中其他次要部門就可以圍繞著它們在較低度的保護下成長起來。”同時，李斯特還對幼稚產(chǎn)業(yè)的選擇標準、保護程度和保護手段等進行了全面系統(tǒng)地論述。后來，眾多學者又把幼稚產(chǎn)業(yè)保護理論發(fā)展成為“新幼稚產(chǎn)業(yè)保護理論”。幼稚產(chǎn)業(yè)保護理論的基本觀點是：以規(guī)避競爭來保護幼稚產(chǎn)業(yè)，等產(chǎn)業(yè)成熟以后在參與競爭。從國際規(guī)則來看，WTO規(guī)則中專門列有幼稚產(chǎn)業(yè)保護的條款。該條款允許一國為了建立一個新工業(yè)，或者為了保護剛剛建立不久、尚不具備競爭力的工業(yè)，采取進口限制性措施；對于被確認的幼稚產(chǎn)業(yè)可以采取提高關(guān)稅、實行進口許可證、征收臨時進口附加稅等方法加以保護。地方政府為了發(fā)展地方經(jīng)濟，自然會學習國家的“保護主義”，進行類似的保護。地方保護是國家保護的根基下“出生”的。根據(jù)幼稚產(chǎn)業(yè)保護理論，地方保護應是保護幼稚產(chǎn)業(yè)。地方政府應運用幼稚產(chǎn)業(yè)保護理論，合理選擇本地的幼稚產(chǎn)業(yè)進行保護，帶動地方經(jīng)濟發(fā)展，促進國民經(jīng)濟發(fā)展；地方政府不應不加選擇地對地方全部產(chǎn)業(yè)進行保護。地方保護既可以促進國民經(jīng)濟發(fā)展，又可能損害國民經(jīng)濟發(fā)展。因此，界定地方保護的概念和效應，應以此為依據(jù)。

2、對地方保護的合理界定

界定地方保護的概念與效應，應先確定遵循的原則。一是應遵循客觀性原則。地方保護的概念與效應的界定，應尊重其自然屬性，實事求是，既不能以偏概全，主觀臆斷；又不能片面夸大，脫離實際。界定的對象應是地方政府保護地方經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)濟行為和結(jié)果，而不應是地方政府經(jīng)濟行為和行政行為的目的、方式等，更不能把地方政府的經(jīng)濟行為、經(jīng)濟行為結(jié)果、經(jīng)濟行為目的、經(jīng)濟行為方式等混同在一起。否則，就會使界定的地方保護概念與效應脫離實際，不僅難以客觀地解釋地方保護的正效應，難以成為地方政府合理保護地方經(jīng)濟的依據(jù)，也難以成為中央政府向地方政府供給合理制度的依據(jù)。二是應遵循包容性原則。依據(jù)客觀性原則界定出的地方保護概念與效應，應能夠解釋地方保護的正效應，也應能解釋地方保護的負效應。也就是說，地方保護概念與效應應具有廣泛的包容性和解釋力。

依據(jù)客觀性和包容性原則，我們把地方保護概念界定為，地方政府保護地方經(jīng)濟發(fā)展的行為。地方保護實施的工具是地方政府的政治權(quán)利、行政權(quán)力和經(jīng)濟權(quán)利。地方保護的方式可以是積極的，也可以是消極的。地方保護的目的主觀上是發(fā)展地方經(jīng)濟，客觀上是發(fā)展國民經(jīng)濟。地方保護的一般結(jié)果，既發(fā)展了地方經(jīng)濟，又發(fā)展了國民經(jīng)濟。依據(jù)客觀性和包容性的原則，我們把地方保護效應界定為，地方保護對國民經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生的作用。既可能產(chǎn)生積極的作用，即產(chǎn)生正效應；又可能產(chǎn)生消極的作用，即產(chǎn)生負效應。

三、發(fā)揮地方保護正效應

地方保護具有正負雙重效應，所以應抑制其負效應，發(fā)揮其正效應。要充分發(fā)揮地方保護的正效應，不僅應該制定地方保護的政策法規(guī)，而且還應該變?nèi)娴胤奖Ｗo為幼稚產(chǎn)業(yè)保護。

1、制定地方保護的政策法規(guī)

地方保護的政策法規(guī)應由兩個層次構(gòu)成：第一個層次是全國性的、指導意義上的政策法規(guī)，由中央政府制定。比如，《全國地方幼稚產(chǎn)業(yè)保護條例》等；第二個層次是地方性的、操作意義上的政策法規(guī)，由地方政府制定。比如，《本地區(qū)幼稚產(chǎn)業(yè)保護條例》等。應該注意的是，制定的各類地方保護政策法規(guī)，不能違反國家有關(guān)法律法規(guī)，也不應違反WTO等國際規(guī)則。中央政府制定的有關(guān)地方幼稚產(chǎn)業(yè)保護的政策法規(guī)，其主要內(nèi)涵為：允許或授權(quán)地方政府按幼稚產(chǎn)業(yè)的選擇標準，選擇和保護本地的幼稚產(chǎn)業(yè)；幼稚產(chǎn)業(yè)由中央政府組織專家學者，考慮全國產(chǎn)業(yè)布局和經(jīng)濟發(fā)展核定；對核定的幼稚產(chǎn)業(yè)規(guī)定保護時間、限度和手段，防止保護過度；監(jiān)管地方政府幼稚產(chǎn)業(yè)保護過程，防止地方政府擴大保護或濫用保護；規(guī)定地方政府保護的權(quán)力范圍，嚴禁超出范圍保護；評估地方幼稚產(chǎn)業(yè)保護的總成本，預測幼稚產(chǎn)業(yè)保護的整體效應；鑒定幼稚產(chǎn)業(yè)保護的成果，取消或延長幼稚產(chǎn)業(yè)保護等。地方政府應制定的有關(guān)本地區(qū)幼稚產(chǎn)業(yè)保護的政策法規(guī)，其主要內(nèi)涵為：落實中央政府地方幼稚產(chǎn)業(yè)保護的授權(quán)，依據(jù)幼稚產(chǎn)業(yè)的選擇標準，選擇本地的幼稚產(chǎn)業(yè)；確定幼稚產(chǎn)業(yè)保護的時間、保護的程度和保護的手段；管理、協(xié)調(diào)和落實本地幼稚產(chǎn)業(yè)保護；評估幼稚產(chǎn)業(yè)保護的地方成本，預測幼稚產(chǎn)業(yè)保護的地方效果；提出取消或延長幼稚產(chǎn)業(yè)保護，等等。

2、確定地方保護的對象

進行地方保護，核心是確定保護的對象。要確定地方保護的對象，應先確定地方保護對象的選擇標準，即先確定幼稚產(chǎn)業(yè)的選擇標準。只有準確確定幼稚產(chǎn)業(yè)的選擇標準，才能準確確定地方保護的對象，進而有效地實施地方保護，推動地方經(jīng)濟和國民經(jīng)濟快速發(fā)展。確定幼稚產(chǎn)業(yè)的選擇標準，實質(zhì)上是確定未來能夠帶動本地經(jīng)濟發(fā)展的主導產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的特征。也就是說，依據(jù)幼稚產(chǎn)業(yè)的選擇標準選擇出來的幼稚產(chǎn)業(yè)，經(jīng)過保護發(fā)展起來以后，能夠帶動本地產(chǎn)業(yè)技術(shù)進步，帶動本地一大批產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動本地經(jīng)濟結(jié)構(gòu)高級化，提高本地經(jīng)濟整體水平，增強本地產(chǎn)業(yè)綜合競爭能力。

要達到這個目的，幼稚產(chǎn)業(yè)就應該具備以下特征：一是強關(guān)聯(lián)性產(chǎn)業(yè)。強關(guān)聯(lián)性是指產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展對相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展影響程度較大。選擇具有強關(guān)聯(lián)性產(chǎn)業(yè)作為幼稚產(chǎn)業(yè)保護，可以有效地帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)進步和快速發(fā)展，實現(xiàn)地方經(jīng)濟和國民經(jīng)濟雙增長。幼稚產(chǎn)業(yè)通過保護成為經(jīng)濟發(fā)展的主導和支柱。比如，汽車產(chǎn)業(yè)就是強關(guān)聯(lián)性產(chǎn)業(yè)。汽車的生產(chǎn)和使用涉及到社會各個方面，其零件數(shù)以萬計，產(chǎn)量以千萬計，保有量以萬萬計，技術(shù)程度也代表了本國的科技水平，而且，汽車產(chǎn)業(yè)又是全球化產(chǎn)業(yè)。因此，汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，將帶動相關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)進步和發(fā)展。二是參與國際分工產(chǎn)業(yè)。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，國際分工已經(jīng)深入到各產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體中部門內(nèi)和企業(yè)內(nèi)，使各個國家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體相互依存、相互聯(lián)系。因此，選擇幼稚產(chǎn)業(yè)保護既要考慮到該產(chǎn)業(yè)在本產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的地位，又要考慮到該產(chǎn)業(yè)在區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的地位，還要考慮到該產(chǎn)業(yè)在國際分工體系中的地位。三是節(jié)約資源和環(huán)保產(chǎn)業(yè)。21世紀，我國的能源、礦產(chǎn)、水等資源均很緊張，所以，節(jié)能、節(jié)材等產(chǎn)業(yè)在21世紀產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中將占有重要地位。改革開放以來，受多種因素的影響，我國不太重視發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)。但是，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，我國現(xiàn)在已經(jīng)開始高度重視發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)。環(huán)保產(chǎn)業(yè)將是中國21世紀最具活力和潛力的產(chǎn)業(yè)之一。因此，應選擇節(jié)約資源產(chǎn)業(yè)和環(huán)保產(chǎn)業(yè)作為幼稚產(chǎn)業(yè)保護。確定了幼稚產(chǎn)業(yè)的選擇標準，就可以依據(jù)選擇標準選擇出幼稚產(chǎn)業(yè)。接下來，自然就是確定幼稚產(chǎn)業(yè)的保護手段。根據(jù)幼稚產(chǎn)業(yè)保護的需要，同時，考慮市場競爭需要和WTO規(guī)則的約束，我認為，幼稚產(chǎn)業(yè)的保護手段可以選擇貸款優(yōu)惠、稅收減免、技術(shù)創(chuàng)新補貼、出口鼓勵(出口退稅等)、政府采購、支持銷售網(wǎng)絡(luò)建立、協(xié)助國際市場開拓、制定相關(guān)政策法規(guī)、制定地區(qū)產(chǎn)業(yè)政策，等等。

3、建立地方保護監(jiān)管制度

為了順利實施地方保護，并取得預期的正效應，也為了防止超出范圍的地方保護發(fā)生，需要建立監(jiān)管機制。監(jiān)管機制應由兩個層次構(gòu)成，即中央政府監(jiān)管層次和地方政府監(jiān)管層次。中央政府應依據(jù)所發(fā)布的有關(guān)地方幼稚產(chǎn)業(yè)保護的政策法規(guī)，同時考慮幼稚產(chǎn)業(yè)保護的實際需要，制定出地方幼稚產(chǎn)業(yè)保護監(jiān)管條例，并以此為依據(jù)，監(jiān)管地方幼稚產(chǎn)業(yè)保護的運行。對于違反條例的地方政府，應予以應有的懲處，決不姑息遷就；對于遵守條例的地方政府，則應予以支持、表揚或獎勵。獎懲分明，保證地方幼稚產(chǎn)業(yè)保護取得預期效果。地方政府也應依據(jù)所發(fā)布的有關(guān)本地區(qū)幼稚產(chǎn)業(yè)保護的政策法規(guī)，制定出本地區(qū)幼稚產(chǎn)業(yè)保護監(jiān)管條例，并以此為依據(jù)，自律監(jiān)管本地區(qū)幼稚產(chǎn)業(yè)保護，發(fā)現(xiàn)問題，及時自行解決，并報告中央政府有關(guān)部門。

責任編輯 陳孝兵