如何為農民工子女教育買單？

編者按

2007年春季學期，全國范圍內的農村義務教育階段學校開始實行“兩免一補”，這無疑是中國義務教育進程中的重要一步。在義務教育推進的大背景下，中國的教育格局正在經歷非常大的變化，其中農民工子女的教育問題也愈加凸顯。

日前，在由《人民政協報·教育在線周刊》與21世紀教育研究院聯合主辦的第18次21世紀教育沙龍上，來自全國各地的有關人士就義務教育背景下農民工子女的生存、教育現狀，農民工子女能否享受到公平的教育機會，如何能夠使之獲得更加公平、優質的教育等相關問題進行了頗具建設性的探討。

流動人口子女教育亟待轉型

■教育部教育發展研究中心基礎教育研究室副主任 汪 明

農民工子女教育問題是一個非常復雜的問題，我們為什么給予這么大的關注呢？應該說有一個基本的判斷。解決農民工子女教育問題，是我們國家教育事業發展的一項長期的任務，作出這樣的判斷，我覺得有三個理由：第一，我們國家農民工子女的數量，還會不斷地增加。第二，農民工子女教育問題的內涵，還會進一步拓展。我們10年前研究這個問題時，著力要解決的是一個教育機會問題，現在我們可能除了提供教育機會之外，還要關注怎么提高質量的問題。我們開始研究的時候，更多關注的是農民工子女接受小學階段教育的問題，現在可能要向初中和高中延伸。第三，隨著政策的調整和變化，農民工子女教育會面臨一系列新的情況和新的問題。正是基于這樣三點，我認為解決好農民工子女教育問題，是我們國家教育事業發展所面臨的一項長期的任務。

農民工子女實際上包括兩個部分，一個是流動兒童這樣一個群體，另外就是留守兒童的群體。進城務工農民子女，在城市里接受義務教育，如何能夠享受到免除學雜費的政策，這可能是在我們推進新機制的過程當中面臨的一個問題。按照國務院頒布的關于深化義務教育保障機制改革的通知，進城務工農民的子女在城市義務教育階段學校就讀的，與所在城市義務教育的學生享受同等政策。但是，實施這樣一個政策的城市還非常有限，因此有一大批的農民工子女進到城市，可能享受不到免除學雜費的政策。有一些地方也提出，凡是符合有關規定的，在當地不論是民辦公辦，都享受同等的政策。意思就是說，我這個城市實施了免除學雜費政策以后，你外來務工人員的子女只要符合相關規定就能享受這個政策。因為有所謂相關規定的限制，可能在具體的實施過程當中，還是存在一些問題，而且面臨著一定的難度。

怎么來解決這樣一個問題？如果說流入地承擔的話，這個經費來自何處？如果說流出地來承擔的話，經費的轉移怎么樣實現？這是一種理論性的探討。我認為當務之急，還是需要盡快地建立農民工子女接受義務教育的一種財政的分擔機制，這種分擔機制，實際上包括了這樣幾層含義：第一，要設立一些專項資金，或者說加大中央和省一級財政的扶持，交由接受農民工子女較多的流入地政府的財政轉移支付。第二，從市區政府這一級來講，目前很多地方也越來越關注和重視這樣一個問題，而且在實際的運作過程當中也是這樣做的。就是說要把農民工子女接受義務教育的經費納入年度的教育經費預算，并且能夠按照學校的實際在校人數和省級定額的標準，劃撥給接受農民工子女的學校。實際上原來我們的經費下撥，很多可能是按戶籍來確定的。另外，還需要通過設立助學金減免費用，包括免費提供教科書等方式，幫助家庭經濟比較困難的農民工子女就學。我想這樣一些政策如能逐步付諸實施的話，將會真正為免除學雜費這一惠及廣大農民工子女的政策提供基礎性的保障。

免除學雜費這個政策的實施，也確確實實帶來了兩個變化：第一個變化，農民工對于他的子女是流動還是留守這樣一種抉擇發生了一些變化。另外一個變化，即農村留守兒童對于公辦學校和民辦學校的選擇，也會發生一定的變化。根據統計，2006年北京市進城務工子女中的適齡兒童少年的數字，可能會比2005年的數字略微有所下降。下降的原因，可能跟當時2006年春季實施免除學雜費政策有一定的關聯；另外就是有一批在農村義務教育階段民辦學校就讀的留守兒童，他們可能在公辦學校和民辦學校的選擇當中，會發生一些變化，有一批學生確實回流到了公辦學校。

應該說，這樣一種態勢對我們國家農村義務教育布局結構的調整，或者說怎樣真正確保義務教育階段適齡兒童少年能夠就近入學，提出了新的挑戰。在實施免除學雜費政策的背景下，我們除了要關注進城農民工子女之外，對留守兒童的關注也需要進一步加強。在關注留守兒童的過程當中，我認為還是需要學校、家庭和社會多方面的配合，真正為農民工子女營造一個比較良好的成長環境，這也是我們國家今后農村教育可能面臨的一個新的課題。

通過制度創新改善農民工子女教育

■21世紀教育發展研究院院長、北京理工大學教授 楊東平

去年夏天，北京市政府希望把300來所打工子弟學校撤銷，為此，釀成了很大的風波，最后這個政策沒有得以貫徹。但至今還處于膠著狀態，這些學校的學生何去何從，如何管理，還沒有一個非常明朗的政策。我想這個事件凸顯的就是當前在大規模的城市化進程和人口流動的背景下，我們現有的政府教育管理體制的一種不適應。所以我們呼吁通過制度創新來改善農民工子女的教育，尤其是通過強化和改善政府的公共服務職能，來改善農民工子女的教育。

最近我們國家已經提出了很多重要的概念，除了提出責任政府、服務政府、法制政府這樣的施政目標之外，還提出了一個非常重要的概念，就是要逐漸實行均等化的基本公共服務。義務教育就是最重要、最基本的公共服務。當前農民工子弟的教育問題，可以說是我們國家各類教育問題當中最突出的問題。因為在農村，基本普及九年義務教育以后，在義務教育階段的農民工子女、流動兒童的教育現在成了一個主要的問題，但是我們目前解決起來還有很大的難度。

為什么很多地方尤其是一些大城市，對農民工問題的解決顯得很被動？我覺得首先是出于對城市化進程的一種不正確的認識。以北京市為例，北京市每一次做城市規劃，都是希望控制人口增長的勢頭，但每一次規劃都是以慘敗而告終。從20世紀80年代開始，每一個五年計劃、十年計劃，全部是大規模提前突破人口的規劃。最近的例子是，“十一五”規劃中，北京市計劃在2010年，常住人口控制在1600萬，但是到去年年底，已經是1581萬了，也就是說這個指標今年就要被突破。國務院新批復的北京市總體規劃，要求到2020年總人口控制在1800萬，但是按照現在的速度，大概到2010年這個數字就會被突破。我們的愿望和事實之間有巨大的差距。我們總是希望通過控制城市規模，控制人口來減少或者取消流動人口的教育問題，我們只是希望會通過控制人口使這個問題化解掉，但這是一個不切實際的想法。我認為，流動子女的教育問題是長期存在的問題，而且越來越突出，越來越重要，必須納入政府日常的公共管理的職能。

第二個核心問題是，解決農民工問題究竟是由公辦學校包辦，還是通過多種渠道、多種模式？中央政府已經規定了“兩個為主”的原則，就是以流入地為主，以公辦學校為主。這體現了政府公共服務的一個基本的價值，而且我們在今后很長一段時間里，還是要靠強化政府的公共服務的職能和公共服務的能力，以政府為主、以公辦學校為主解決這個問題。但在這個過程中，我們還是要意識到另外一個問題，就是強化政府的公共服務職能，并不意味著強化傳統的政府管理的這種模式，也不意味著行政權力的膨脹，更不意味著強化政府包攬一切的做法。以北京市為例，如果說從為政府分憂的角度來講，確實很難有效地通過政府單方面的努力來解決這個問題。比如說北京市的公辦教育資源，確實有很大的富余，農村也是如此，可惜不適應人口流動的情況。因為流動人口大多聚集在少數的幾個城鄉接合部，而且隨著城市邊緣的擴大不斷流動。大量的公辦教育資源事實上是無法用于解決流動兒童教育的，去年的北京市打工子弟學校風波，就是因為不恰當地評價了公辦學校接受流動兒童的能力而導致的。所以，必須要改變政府包攬的思維。

通過制度創新改善農民工子女的教育，有如下幾個基本問題需要研究。

首先，要改變當前以戶籍人口為準的教育管理體制。要適應流動人口的現實，就要改成以常住人口為準，把常住人口納入地方公共服務的范圍，納入政府教育的日常管理。

其次，對流動打工子弟學校，應該采取一種實事求是的、面向現實的務實態度。當然，各地解決打工子弟問題教育的歷史和路徑不太相同，北京市早期采取比較放任的態度，政府基本不管，在形成了一個非常大規模的打工子弟學校市場以后，突然要采取取締的做法，打工子弟學校做不下去了。所以還是要面向現實，對符合條件的學校應該在規劃和總量控制的基礎上，在扶持和服務上下工夫，幫助他們改善條件和提高質量。很多人都認為這些學校質量太差，這是一個基本現實，但是造成質量差的一個重要原因，就是由于政府相關的政策是模糊和不穩定的，以至于舉辦者不敢為學校投資。事實上，在去年被取締的學校里面，就有一些學校，舉辦者花了巨資，剛剛更新了設備，后來卻被取締了。政府的短期行為助長了打工子弟學校的短期行為。合理的做法是把打工子弟學校作為特殊學校來管理，用簡易學校的標準來規范它，如果用現有的標準公辦學校規范它，這些學校是不可能合法，也不可能存在的。事實上，早在1998年國家教委和公安部頒發的流動兒童的就學暫行辦法中，就提出了簡易學校的概念，只要安全和基本夠用就行，不可能用公辦學校和民辦學校的設置標準要求它。這也比較符合溫家寶總理提出的平民教育的理念。與此同時，要多管齊下，如果公辦學校、社會團體和打工子弟學校能做到齊心協力，以上問題就可以解決得更好一些。

要強化政府對義務教育的保障作用

■民建中央調研部副部長、全國政協委員 蔡 玲

今后要分階段地推進我們農民工子女的義務教育。要以公立學校為主、民辦學校為輔這樣一種形式來確保我們流動兒童中的學齡兒童能夠就地入學，平等入學。這是一個分階段實現的過程，我們現在不可能馬上做到，但在推進的過程當中，我們特別強調中央和地方政府的財政支出應該為這些兒童在義務教育階段的經費提供切實的保障。所以，我們強調義務教育公平的前提，是強化政府對義務教育的保障責任，普及和鞏固義務教育。教育公平是非常重要的，要做到教育公平，就必須要強化政府對義務教育的保障作用。

農民工子女進入公立學校的障礙，從目前來看，第一個是經濟障礙，主要是借讀費。雖然現在政府講取消了，但是目前來看，文件上是取消了，實際上并未完全取消，再加上有些學校還要收取校服費、伙食費、交通費，等等，對于農民工來講這就是很大的經濟困難。第二個是政策障礙。從目前來看，原則上來講應該說障礙不大，因為你只要有在京借讀的批準書，原來學校給你開個轉學的學習證明，然后在暫住地聯系就可以入學了。看起來非常簡單，實際上對于農民工子女來說，這是一個非常復雜的流程，可能一個環節就把你卡住了。第三個是學校也有障礙。比如說考試，現在學校入學和考試的成績是掛鉤的，所以可能在招收的時候，他說你可以進來，但是我要考試，就是這么一考試，不少農民工子女就被擋在外面了。另外，還有家庭的障礙。本來就是流動性人口，農民工到城里面打工，不可能固守在一地，可能經常流動，他在這兒待不久就走了，子女就必須跟著父母不停地流動。另外，還有一些其他方面的原因。

孩子們到打工子弟學校學習也有障礙，其中涉及經濟瓶頸，因為打工子弟學校，一般來講，都是私人辦的，經費來源非常有限，這些孩子家長的經濟能力也是很有限的。還有很多打工子弟學校，本身就沒有取得合法的辦學憑證，學生也讀了5年書，但最后的那個畢業證書可能得不到承認，所以他進一步升學也是有困難的。

可以說，流動兒童在接受義務教育階段遇到最根本的問題就是相關的財政制度問題。

為此，我們呼吁：

首先，對農民工子女在流入地接受義務教育一定要有個財政安排。應該跟我們現在的義務教育體制結合在一起，包括中央政府在內的各級政府應該有個明確的分工，將教育經費的劃撥和財政的轉移支付制度化，為農民工子女的義務教育正常運轉提供經費保證。

其次，政府要轉變觀念，放寬政策，扶持和規范打工子弟學校。可以通過資源共享的方式，完善打工子弟學校的辦學設施，通過公辦學校和打工子弟學校結對等方式來推動流動兒童和本地兒童進行交流。

再次，將打工子弟學校納入流入地教育發展的規劃和體系當中，統一管理。我們特別希望，打工子弟學校的師資培訓能夠引起相關方面的重視。因為打工子弟學校的出現，確實為農民工子女上學提供了很多機會，但是質量怎么樣，也應該引起整個社會的關注。目前來看，打工子弟學校的師資大部分是離退休人員和外地來的教師，教師的質量可能對教學水平有一定的影響。打工子弟學校承擔的是義務教育，應該把其師資考核和培訓也納入正式的渠道和體系當中進行管理，為教師們提供接受培訓的機會。

最后，應該完善我們義務教育制度的統計口徑。我們現在講義務教育普及率達到了多少，都是按照戶籍人口統計的，我們希望將來在考核地方政府政績的時候，能不能除了戶籍人口以外，把流動兒童的義務教育完成的情況也納入當地政府考核的指標和范圍之中。

從目前我們調查的情況來看，農民工主要是集中在城鄉交接地區，因為農民工在這里找住處和找工作可能相對比較容易一些，孩子生活在這個地區的人數比較多。相對來講，郊區的教育投入比較薄弱，將來在教育規劃包括教育經費劃撥的時候，能否考慮這個實際情況，對經費劃撥有所傾斜。

我們在強調農民工子女教育重要性的同時，也要注意到公平公正。一方面要給他們提供更好的機會，但在政策導向方面，要有所區分。因為城市家庭大多是一個孩子，農民工家庭可能不止一個孩子，將來在政策導向中，是否考慮如果農民工是一個子女的，可以更優惠一點，如果是多子女的，相對來說，就要有所限制。

（本欄目文章根據錄音整理，有刪節）

(責 編子 君）