改進和完善政府采購制度的思考

[摘 要]建立政府采購制度對于提高財政支出效益、增強國家財政的宏觀調(diào)控能力、抑制財政支出的腐敗現(xiàn)象具有重要意義，中國的政府采購已取得了顯著成效，但是，在其具體實施過程中仍存在諸如思想認識、管理制度、法律法規(guī)等方面的問題，尚需在職能界定、采購約束、采購效益等方面進一步規(guī)范和完善。

[關(guān)鍵詞]改進；完善；政府采購

[中圖分類號]F812.2 [文獻標識碼]A [文章編號]1003-3890(2007)11-0027-03

當前，改革公共支出管理，推行政府采購制度，降低政府采購成本，減少社會福利額外損失，有效抑制政府采購活動中的各種奢侈浪費、腐敗現(xiàn)象，消除政府采購過程中的尋租行為，保護本國產(chǎn)品和企業(yè)，是盡快建立中國公共財政框架體系的重要舉措。政府采購制度的實行在發(fā)達國家已有200多年的歷史，而且發(fā)達國家是在市場經(jīng)濟發(fā)育比較成熟、市場體系比較完善的情況下實現(xiàn)政府采購制度的。在中國，雖然《政府采購法》業(yè)已出臺，但政府采購制度尚面臨著許多主、客觀方面的問題，亟待加以解決。

一、政府采購制度的現(xiàn)狀和存在的問題

經(jīng)過多年努力，中國政府采購工作已全面展開，初步形成了政府集中采購、部門集中采購和單位分散采購多種采購形式并存的格局，基本上扭轉(zhuǎn)了政府采購實踐工作滯后局面。但是，由于中國政府采購法制不健全，各種配套措施不完善，目前，政府采購還面臨著一些問題，主要表現(xiàn)在：

1．思想認識不到位。政府采購已實踐多年，但仍有相當一部分人對政府采購的意義、作用認識不夠到位，甚至存在錯誤的理解。有的認為政府采購就是政府壟斷。各單位已喪失采購的主體地位；有的認為政府采購就是政府控購；有的認為政府采購是走回頭路，回到計劃經(jīng)濟時代，恢復供給制；有的認為政府采購是變分散腐敗為集中腐敗；有的部門認為政府采購影響既得利益，從而產(chǎn)生抵觸情緒，故意設(shè)置采購門坎；有些地方財政部門也存在種種顧慮，擔心推進政府采購會把矛盾集中在財政身上，不但增加工作量，還容易得罪人。

2．管理制度不完善。從中國目前情況看，必須把建立規(guī)范的政府采購制度作為加強財政支出的中心環(huán)節(jié)。這些年來，盡管我們在抓財政管理上下了一些功夫，但由于缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的政府采購制度。無法對支出的具體項目進行有效管理，致使財政資金的分配與使用相脫節(jié)，財政監(jiān)督形同虛設(shè)，難以實現(xiàn)財政資金由價值形態(tài)向?qū)嵨镄螒B(tài)的延伸管理；支出單位自主使用財政資金，支出控制困難重重，資金浪費嚴重，效益低下；財政資金使用過程不透明、不公開、隨意性強，滋生許多腐敗現(xiàn)象。不僅如此，一些地方政府和部門往往要求下屬單位購買本地區(qū)、本部門的商品勞務(wù)，實行貿(mào)易地方保護主義，違背了市場經(jīng)濟鼓勵競爭、反對壟斷的內(nèi)在要求。

3．法律法規(guī)不健全。建立規(guī)范的政府采購制度是一項系統(tǒng)工程，需要各級政府、各部門積極配合。目前，國家雖出臺了《中華人民共和國政府采購法》、《招標投標法》，但只有部分省、市根據(jù)當?shù)貙嶋H出臺配套的法規(guī)或條例，許多地方仍缺乏行之有效、操作性強的法規(guī)(條例)，推行政府采購的力度十分有限。加上全國各地對財政性資金的管理力度還存在著差異，“收支兩條線”管理仍未完全到位，很難在同一層面上規(guī)范政府采購制度，從而影響了政府采購制度的推廣和實施。

二、完善政府采購制度的必要性和緊迫性

政府采購制度雖在國際上通用多年，但在中國還不夠完善，很多人對什么是政府采購制度、建立政府采購制度的意義缺乏必要的認識。因此，完善政府采購制度的首要問題是提高人們對其必要性和緊迫性的認識。

1．實行政府采購可以合理有效地使用公共資金，提高財政支出的效益。長期以來，中國在財政資金管理上存在重收入輕支出的問題，許多用款單位也都把注意力集中在拿資金、拿基數(shù)上，不管資金到位后的使用效益，結(jié)果造成一方面資金緊張，另一方面損失浪費嚴重。而政府采購制度，以一整套法律、法規(guī)為基礎(chǔ)，以公開、公正、公平為原則，以招標為主要方式，由財政部門直接向供貨商付款購買商品和服務(wù)，政府既可得到價廉物美的商品和服務(wù)，又可大幅度節(jié)約支出，提高資金使用效益，是提高公共行政水平行之有效的手段之一。

2．實行政府采購是對經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控的需要。政府采購作為國家財政政策的一種手段，可以通過調(diào)整采購商品和勞務(wù)的數(shù)量、品種和頻率，對國民經(jīng)濟運行進行調(diào)控。因為政府采購支出可以直接增加當期社會購買力，同時，政府通過直接占有一部分社會商品和勞務(wù)以及對這些社會產(chǎn)品和勞務(wù)的使用，能夠形成一定的配置結(jié)構(gòu)，直接影響社會商品總量與結(jié)構(gòu)平衡。經(jīng)濟過熱時，可以適當壓縮政府采購規(guī)模，即通過緊縮財政政策，減少社會總需求，維護宏觀經(jīng)濟的正常運行。當經(jīng)濟出現(xiàn)衰退跡象時，可以增加政府采購的規(guī)模，刺激總需求擴張，促進經(jīng)濟的增長。

3．實行政府采購是中國加入世貿(mào)組織后參與國際經(jīng)濟合作的需要，中國加入wm后，隨著全球經(jīng)濟一體化進程的加快，中國與世界各國的經(jīng)貿(mào)往來、經(jīng)貿(mào)合作也不斷加強，只有不斷完善中國的政府采購制度，才能更好地參與國內(nèi)外政府采購，才能更好地參與世界經(jīng)濟合作。

二、完善和規(guī)范政府采購制度的對策

1．理順機構(gòu)，界定職能。設(shè)置政府采購機構(gòu)時，應(yīng)遵循管理職能與采購事務(wù)分開的原則，建立一個梯級式的管理層和機構(gòu)模式，做到既要便于各項工作的開展，又要有利于社會各界的監(jiān)督。根據(jù)新頒布的《政府采購法》的規(guī)定，結(jié)合各地開展政府采購成功的經(jīng)驗，筆者認為：第一，設(shè)立政府采購管理機構(gòu)。按梯級式管理模式，政府采購應(yīng)成立以分管財貿(mào)的領(lǐng)導為組長，財政、審計、監(jiān)察、技術(shù)等職能部門參與的政府采購管理委員會，下設(shè)政府采購管理辦公室，主要負責政府采購法規(guī)、政策的制定、修訂和完善操作辦法以及政府采購預算的編制、采購預算的審查、采購計劃的下達和各項制度規(guī)章的督辦落實等。第二，設(shè)置政府采購事務(wù)機構(gòu)。根據(jù)中國國情，成立一個專門的政府采購中心或政府采購招投標中心，其性質(zhì)屬于非盈利性的、具有法人資格的事業(yè)單位，是政府采購工作的具體執(zhí)行機構(gòu)，隸屬于各級政府，接受財政部門的業(yè)務(wù)指導與監(jiān)督。政府采購管理辦公室與政府采購中心的關(guān)系是一級委托代理關(guān)系。

2．試編政府采購預算，強化采購約束。政府采購預算是編制財政預算的重要組成部分，是財政預算的完善和補充，同時也是為財政部門在審核下一年度同類預算提供的準確參考依據(jù)。政府采購預算的編制，不僅可以全面提高預算編制的準確性，而且能實現(xiàn)財政資源的優(yōu)化配置。政府采購預算一經(jīng)確定，原則上一般不作大的修改和調(diào)整，以維護政府采購預算的嚴肅性。政府采購的范圍很廣，品目繁雜，在預算編制改革的起步階段，要全部列入政府采購預算，無論是從技術(shù)方面還是從實施能力方面考慮，都是不現(xiàn)實的。因此，必須突出重點，抓大放小，同時，整個編制程序要簡單易行，待條件成熟后，再逐步擴大范圍。

3．建立完善的招投標機制，提高政府采購效益。招投標是政府采購的主要采購方式之一，大力推廣招投標制度，對于規(guī)范政府采購市場交易，促進公平競爭，防止腐敗，提高政府采購效益具有重要意義。因此，各地應(yīng)按照《招投標法》和《政府采購法》的有關(guān)程序和運作規(guī)則，將招投標活動納入制度化和法制化軌道。第一，強制推行招投標制度。各級政府必須強制推行公開招標方式。在廣泛范圍內(nèi)開展競爭采購。與此同時，要建立健全招投標制度；加強對招投標采購的監(jiān)督和管理。第二，正確選擇招投標方式和運作規(guī)程。不論采取哪種招投標形式，其運作規(guī)程必須嚴謹、細致、規(guī)范、科學，同時堅持公平、公開、公正的競爭原則，自覺接受監(jiān)察、公證機關(guān)和社會公眾三位一體的監(jiān)督。第三，建立和完善專家評委庫。由于政府采購招投標涉及的內(nèi)容比較多，涉及的行業(yè)和專業(yè)水平較高，建立和完善專家評委庫是搞好招投標工作的前提和基礎(chǔ)。

4．建立監(jiān)督機制，體現(xiàn)“三公”原則。第一，建立政府采購的監(jiān)督法規(guī)體系。各級人民政府要根據(jù)國家已頒布的《政府采購法》等法律制定相應(yīng)的管理辦法，在此基礎(chǔ)上財政部門應(yīng)制定的政府采購監(jiān)督檢查工作配套法規(guī)。目前，要加強對政府采購的監(jiān)督檢查工作，關(guān)鍵是制定這些配套法規(guī)，這是財政部門在建立政府采購監(jiān)督法規(guī)體系中的主要任務(wù)。第二，在規(guī)范政府采購操作程序的基礎(chǔ)上，建立重點采購環(huán)節(jié)的日常監(jiān)督制度。一個科學規(guī)范的政府采購操作程序應(yīng)當包括以下幾個主要環(huán)節(jié)：制訂較為詳細的政府采購目錄；編制全面的政府采購計劃；選擇合適的政府采購方式；審查供應(yīng)商資格；執(zhí)行采購方式；簽訂采購合同；履行采購合同；驗收商品；結(jié)算貨款。第三，建立專職與兼職相結(jié)合的政府采購監(jiān)督隊伍，邀請審計、監(jiān)察、技術(shù)監(jiān)督等部門參與政府采購市場的監(jiān)督，充分發(fā)揮社會中介組織的作用，加強對政府采購效益的評估和跟蹤調(diào)查。

5．完善網(wǎng)絡(luò)體系，形成采購大市場網(wǎng)絡(luò)管理是政府采購中一個重要的環(huán)節(jié)，這對提高政府采購工作質(zhì)量和效益有著不可估量的作用。網(wǎng)絡(luò)體系包括很多方面，應(yīng)主要抓好“三個網(wǎng)絡(luò)”建設(shè)。一是人才網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。政府采購工作涉及的領(lǐng)域較廣，專業(yè)性、技術(shù)性、政策性較強，因此，政府采購機關(guān)應(yīng)建立人才網(wǎng)絡(luò)庫，要從外部聘請專業(yè)知識較強的各類專家。組成政府采購評委團。二是信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。信息網(wǎng)絡(luò)體系主要包括政府采購互聯(lián)網(wǎng)信息庫、資料檔案信息庫、信息查詢系統(tǒng)等。建立信息網(wǎng)絡(luò)體系，主要是為廠商的產(chǎn)品進入政府采購市場創(chuàng)造機會和條件，便于政府采購有更多的選擇余地。三是市場網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。市場需要采購，采購需要市場，兩者相互作用。建立政府采購市場網(wǎng)絡(luò)體系，就是既抓有形市場又抓無形市場建設(shè)。對于小型采購和價值較少的單項采購，如車輛維修、保險、會議接待等可通過有形市場進行招標、定點采購；對于大型采購如固定資產(chǎn)投資、大型設(shè)備采購等，必須通過無形市場在網(wǎng)上實行招標等多種采購方式。

6．加強政府采購知識培訓，提高隊伍專業(yè)水平。隨著政府采購業(yè)務(wù)的不斷拓寬，市場經(jīng)濟形勢的不斷發(fā)展，學習和更新政府采購知識，提高政府采購隊伍專業(yè)水平勢在必行。一是加強和擴大政府采購培訓范圍，實行分類培訓。在加強政府采購人員的培訓(管理人員和實際操作人員)的同時，要加強對采購單位領(lǐng)導、財務(wù)人員、財政部門一些人員、代理機構(gòu)、供應(yīng)商、政府公共事務(wù)和公益事業(yè)人員進行政府采購基本知識的培訓，從而確保政府采購隊伍的專業(yè)化、職業(yè)化。二是加強理論與實際相結(jié)合，實行現(xiàn)場培訓。要在方式上采取多樣化，使受訓者從理論到實際、從感性認識到理性認識得到不同方面的收獲。三是加強崗前培訓和崗后的后續(xù)教育，實行重點培訓。在加強政府采購人員的崗前政治思想素質(zhì)教育的基礎(chǔ)上，使他們熟悉黨和國家的各項方針政策，拓寬他們的知識結(jié)構(gòu)，從而培養(yǎng)出全面的、新型的政府采購人才，以適應(yīng)政府采購工作的需要。

責任編輯：學 詩

責任校對：學 詩

[作者簡介]宮海霞(1972—)，女，遼寧凌源人，河北省唐海縣財政局副局長，研究方向為財政預算與政府采購管理。