基于可持續發展的建設項目后評價問題探討

[摘要]建設項目后評價作為項目管理過程中的一個重要環節，從可持續發展對建設項目客觀要求的角度出發，建設項目后評價系統不僅突出重視環境資源的價值，而且從動態角度強調對其永續利用、代際公平等。在實現可持續發展的同時更好地發揮后評價的作用，是對項目前期評價工作的補充和完善。

[關鍵詞]建設項目；后評價；后評價系統

[中圖分類號]F282 [文獻標識碼] A [文章編號]1003-3890(2007)11-0089-03

自20世紀70年代中期起，建設項目后評價作為一種科學的方法制度，已為不少國家和國際機構所采納。其中，世界銀行后評價的程序和方法都比較完善，給各國后評價提供了很好的參考和借鑒。而中國項目后評價工作開展時間不長，范圍不大。需學習借鑒國外(主要是世界銀行多年來發放項目貸款中總結的—套較完善的管理制度)的經驗。因此，我們有必要對中國建設項目后評價工作的現狀進行總結和分析，以進一步推進后評價工作的開展并使之逐步完善。

一、中國建設項目后評價開展的情況

中國的建設項目后評價始于20世紀80年代中后期，1988年中國國際工程咨詢公司對第一批國家重點建設項目進行后評價。十幾年來中國的建設項目后評價事業有了長足的進步，初步形成了自己的建設項目后評價體系，就建設項目投資渠道和管理體制而言，建設項目后評價可分為以下幾類：

1 國家的重點建設項目。這類項目由國家發改委制定評價規則，編制評價計劃，委托獨立的咨詢機構來完成。目前國家發改委主要委托中國國際工程咨詢公司去實施建設項目后評價。國家重點建設項目后評價有多種類型，包括建設項目后評價、建設項目效益調查、建設項目跟蹤評價、行業專題研究等。

2 國際金融組織的貸款項目。這類建設項目主要是指世行和亞行在華的貸款項目。國際金融組織貸款項目按其規定開展建設項目后評價。中方的項目管理和執行機構主要做一些建設項目后評價的準備和資料收集工作。作為中國政府對外窗口，財政部和中國人民銀行也積極參與了這些建設項目后評價的指導和管理工作。當然，多數國際金融組織的貸款項目也是中國的重點建設項目，其中部分項目國家發改委也要安排進行國內的建設項目后評價。

3 國家銀行的貸款項目。過去國家建設項目的投資執行機構是中國人民建設銀行，該行從1987年起就開展了國家投資大中型建設項目的效益調查和評價工作，目前建行已經形成了自己的評價體系。1994年國家成立開發銀行對國家政策性投資實行統一管理。開發銀行擔負起對國家政策性投資業務的建設項目后評價工作，幾年來在后評價機構建設、人員配備和業務開發上取得了很大的進展。

4 國家審計的項目。20世紀80年代末國家審計署建立，開始了對國家投資和利用外資大中型建設項目的正規審計工作。對這些主要建設項目的審計由審計署自己來完成，主要進行建設項目開工、實施和竣工的財務方面的審計。目前國家審計署正在積極開拓績效審計等建設項目后評價相關的業務。

5 行業部門和地方的項目。由行業部門和地方政府安排投資的建設項目，一般由部門和地方去進行建設項目后評價。各行業、各地方的建設項目后評價發展還不平衡，目前開展得比較好的有農林、能源、交通、衛生等部門和黑龍江、云南、山西等地區。

二、建設項目后評價存在的問題

1 建設項目后評價尚未大范圍開展。國外許多發達西方國家和發展中國家已將建設項目后評價納入項目管理中，成為規范化、制度化的管理方式。但在中國由于工作實踐時間較短，評價方法比較簡單，后評價尚未建立國家級體系，沒有形成制度化、統一化理論與方法框架，至今還沒有一個國家級的后評價管理機構，建設項目后評價也沒有納入到投資管理體制和項目管理程序中來。中國國際工程咨詢公司有一批優秀的專家及業務人員，在這方面做得較好，積累了很多經驗和一些資料，但與其他中央機構的方法體系不統一。由于項目后評價的欠缺，項目實施過程沒有嚴格堅持評估制度，項目設計和施工質量、項目資金管理、項目工期和項目投產后的一系列過程問題較多，尤其是工程質量和項目超預算問題相當嚴重。

2 投資立法工作滯后。至今中國還沒有一部比較系統和完整的投資法律。隨著經濟環境的變化和改革的不斷深化，原有的投資管理規章，有的已經失效或不能適應形勢的發展，而一些改革成果又沒有及時以立法形式得以鞏固，從而出現法制管理上的“真空”。市場經濟是法制經濟，投資領域里的一些基本關系和行為準則，都有待以法律形式加以明確。由于法律建設和法制管理上的“真空”，使得項目后評價工作難以納入法制化的軌道。

3 管理機制不夠健全。這一問題突出表現在：一是沒有建立中央后評價機構。無法對中國項目后評價工作進行總的組織、管理、組織和協調；二是個別地方政府、行業部門已經建立的后評價機構非常不規范，沒有統一的組織和要求，其發揮的作用差別很大；三是后評價中介機構發育遲緩，沒有建立起適應市場經濟體制要求的面向市場的中介機構。

4 資金方面存在障礙。開展項目后評價需要投入一定的資金，資金是開展項目后評價的重要資源。但是目前，國家沒有明確規定后評價資金來源和后評價經費標準，這使得在開展后評價的取費中難以操作和把握。這主要是因為中國項目后評價未正式列入基建程序，其經費開支未列入項目的總概算中。而且，對于后評價存在片面認識，認為開展后評價需要投入一定的資金，但難以產生投資回報，沒有看到后評價的功能及產生的巨大效益，因此不舍得投入資金開展項目后評價工作。因此，加強對后評價重要性的認識是首要解決的問題。

5 項目后評價理論與方法研究滯后。盡管一些設計部門、研究部門及學術團體正在致力于一些項目的后評價研究工作，但還沒有形成一套完整的理論和現實可行的評價方法，更沒有形成科學的評價指標體系。這急需科研部門、設計部門、投資評估公司、政府管理部門及企業組織有關專家抓緊進行研究，盡快建立起適合中國國情的投資項目后評價理論、方法和指標體系，為開展項目后評價工作奠定良好的理論基礎。

6 后評價專業人才和培訓制度不夠健全。由于項目后評價人員水平低，工作方法簡單，造成中國項目后評價內容很有限，僅限于工藝、財務等方面評價。指標體系也不健全，沒有國民經濟評價，尤其是沒有影響評價和可持續性評價，很難掌握項目對整個社會和環境的影響，也無法掌握項目今后是否可持續發展。

三、基于可持續發展的建設項目后評價系統

1 可持續發展對建設項目后評價的客觀要求。可持續發展理論體系由三個分體系組成，即社會可持續發展、經濟可持續發展和資源環境可持續發展。按可持續發展觀來理解，社會、經濟、生態“三位一體”的發展構成系統的可持續發展，其中經濟可持續發展是基礎，資源環境可持續發展是前提條件，社會可持續發展則是目的。建設項目的可持續發展是指保護生態環境，合理利用自然資源的項目，不以削弱子孫后代的利益為代價，能夠在較長時間內穩定發揮建設項目的社會和經濟效益的發展。因此，要實現建設項目的可持續發展。要突出強調環境資源合理利用的重要性。

建設項目后評價從開工以后就對建設項目進行跟蹤評價，對于在建項目能夠使之不斷改進和完善，對于后建項目能夠為之提供經驗，因此建設項目后評價對于實現建設項目的可持續發展起著至關重要的作用。可持續發展要求建設項目評價不僅突出重視環境資源的價值，而且從動態角度強調對它們永續利用、代際公平等。

2 基于可持續發展的建設項目后評價系統的建立。建設項目后評價實際上就是反饋控制法在項目管理中的具體運用。項目目標是否正確，項目目標實現程度怎樣，可以用反饋控制方法進行檢測，預測項目成果，以此來設定項目目標。此時要考慮項目系統的投入要素有沒有超出投入物臨界，然后根據目標制定實施方案，通過對方案的分析和論證，把分析結果反饋給決策者，找出目標方案的利弊并提出改進意見，這是局部反饋。其作用是在決策前糾正可能出現的偏差。以保證方案盡可能的周密，經過論證后正式決策并付諸實施，項目進入建設階段和投產階段，再通過項目后評價將執行結果與原定目標相比較，以影響下一步決策，這是主反饋。其作用是檢查目標決策是否符合實際，以便采取措施，或修改目標，調整方案，或改進實施手段和方法，以保證項目目標的實現，提高投資效益。

在建設項目后評價過程中，立足于可持續發展的視角，評價建設項目對社會、環境和生態的影響，并實施建設項目的控制與反饋，具有現實和深遠的意義。開展建設項目的后評價，在建設項目決策科學化和建設項目運行管理現代化中，具有多方面的重要功能，并將對提高投資效益和投資控制發揮積極的作用。因此，在建設項目運行中要隨時觀察和分析其運行狀態變化。—要建立反饋機制，及時傳遞信息；二要制定有效的調控對策。要實現這兩個要求，就必須結合中國實際，建立中國的項目管理周期，加強建設項目評價工作，積極開展建設項目后評價。

四、結論

建設項目后評價作為項目管理的一個重要環節，應給予高度的重視。重視對建設項目后評價是做好建設項目后評價的前提。重視建設項目后評價能提高建設項目投資效益，忽視建設項目后評價的直接后果是不能積累歷史經驗，使整個建設項目管理體系不能形成良性循環。對于建設項目后評價開展中存在的問題更應引起高度的重視，學習借鑒國外的經驗，不斷完善中國的建設項目后評價體系。從而推進中國建設項目后評價的進一步發展。在學習借鑒國外的經驗時，不能全盤硬抄，要結合中國的實際情況開展。

責任校對 艾 嵐