房?jī)r(jià)上漲中的地方政府有限理性行為

［摘要］近年來，國內(nèi)房地產(chǎn)業(yè)持續(xù)高燒，熱度驚人，雖經(jīng)中央多方調(diào)控仍未見好轉(zhuǎn)。究其病因，地方政府的種種有限理性行為是導(dǎo)致房地產(chǎn)“非常熱”的病根之一。鑒于此，如何有效治理地方政府的有限理性行為是為房地產(chǎn)業(yè)“退燒”的關(guān)鍵。

［關(guān)鍵詞］房地產(chǎn)價(jià)格；地方政府；有限理性行為

［中圖分類號(hào)］Ｄ625［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］Ａ［文章編號(hào)］1672－2426（2007）10－0028－03

中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)，國民人均可支配收入增加，生活水平不斷提高，城市化進(jìn)程加快，人們改善居住條件需求更加強(qiáng)烈，這些因素的綜合作用，推動(dòng)中國房地產(chǎn)市場(chǎng)高溫不減，房?jī)r(jià)持續(xù)走高。在房地產(chǎn)市場(chǎng)升溫的過程中，除了存在市場(chǎng)這只“無形之手”的調(diào)節(jié)外，地方政府這只“有形之手”更是起到了推波助瀾的作用。由于在貫徹落實(shí)中央宏觀調(diào)控政策和規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序方面的重要職能，地方政府成為推動(dòng)房地產(chǎn)升溫、拉動(dòng)房?jī)r(jià)非正常上漲的首要因素。

一、我國房地產(chǎn)升溫的現(xiàn)狀

自2003年開始，中央政府重拳出擊，全面治理，隨著各種政策法規(guī)紛紛出臺(tái)，新一輪的房地產(chǎn)宏觀調(diào)控應(yīng)勢(shì)而成。2004年中央采取多管齊下的方式對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控，2005年出臺(tái)了進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)調(diào)控的新老“國八條”，2006年又頒布新的促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的“國六條”。這些措施在一定程度上抑制了投機(jī)性購房和短期投資，但是未達(dá)到調(diào)控的預(yù)期效果，房?jī)r(jià)上漲過快的趨勢(shì)并未根本扭轉(zhuǎn)，房?jī)r(jià)也沒有得到有效遏制而迅速回落，相反在2006年房?jī)r(jià)增長(zhǎng)出現(xiàn)反彈。[1]與房?jī)r(jià)上漲同步的是人們的可支配收入的增加，但是收入增加的速度不及房?jī)r(jià)上漲的速度，畸高的房?jī)r(jià)與相對(duì)較低的工資收入的矛盾，成為我國房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的突出問題（如表1所示）。

二、房?jī)r(jià)上漲的重要原因：地方政府的有限理性行為

地方政府對(duì)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響是多方面且復(fù)雜的，其具體行政行為呈現(xiàn)出多樣化的特征。就目前情況而言，在地方政府作用于房地產(chǎn)業(yè)的具體行為中，最為顯著的莫過于地方政府出于“經(jīng)濟(jì)人”本性而作出的各種有限理性行為。

1．路徑依賴行為

路徑依賴特指在人類社會(huì)中發(fā)生的技術(shù)演進(jìn)活動(dòng)或者制度變遷活動(dòng)有類似于物理學(xué)中的慣性，即人們一旦確定了某種選擇（不論這種選擇是好是壞），都可能對(duì)這種選擇產(chǎn)生依賴。路徑依賴具有報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化的功能，人們過去作出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇，也決定了他們將來可能的選擇。[2]

地方政府在追求ＧＤＰ增長(zhǎng)、增加政府收入、彰顯政府政績(jī)等方面存在對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的路徑依賴行為。因?yàn)椋康禺a(chǎn)對(duì)ＧＤＰ的貢獻(xiàn)作用在于它屬于那種一鋪大攤子就見成效的粗放型增長(zhǎng)模式，因而對(duì)當(dāng)?shù)兀牵模械脑鲩L(zhǎng)具有舉足輕重的作用。地方政府在資源條件約束的情況下，把房地產(chǎn)業(yè)作為支柱性產(chǎn)業(yè)來發(fā)展，是地方政府追逐ＧＤＰ增長(zhǎng)的理性選擇。在沒有找到可替代的ＧＤＰ增長(zhǎng)源之前，地方政府不可能放棄對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的依賴。并且，隨著房地產(chǎn)業(yè)投資規(guī)模的擴(kuò)大，其對(duì)地方ＧＤＰ的貢獻(xiàn)更加顯著，地方政府在追逐ＧＤＰ增長(zhǎng)時(shí)對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的依賴則進(jìn)一步加強(qiáng)。

分稅制改革后造成的財(cái)政困難，促使地方政府急需尋找可靠的資金源。一方面，房地產(chǎn)業(yè)可以給地方政府帶來大量的稅收收入。與房地產(chǎn)業(yè)有關(guān)的稅費(fèi)項(xiàng)目已達(dá)數(shù)十項(xiàng)，眾多的稅費(fèi)品種使資金源源不斷地從房地產(chǎn)業(yè)流向地方政府。另一方面，房地產(chǎn)業(yè)能給地方政府帶來可觀的土地出讓收益：壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，出讓土地一次性收取的土地出讓金；高價(jià)出售低成本拆遷獲得的土地的收入；其他各種與稅費(fèi)相關(guān)的收入。[3]地方政府收入對(duì)房地產(chǎn)業(yè)具有路徑依賴的特征，這種特征在短時(shí)間內(nèi)不僅不會(huì)消失，相反會(huì)隨著房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展而更加明顯。

ＧＤＰ增長(zhǎng)是考核地方政府政績(jī)的重要指標(biāo)。房地產(chǎn)業(yè)在推動(dòng)地方ＧＤＰ增長(zhǎng)方面的不可替代性作用，使其成為政府政績(jī)天平上的重要砝碼。評(píng)價(jià)地方政府政績(jī)的另一個(gè)重要指標(biāo)是公民的滿意度。地方政府以公共利益為導(dǎo)向，推動(dòng)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，能夠獲得社會(huì)公眾的支持，從而提高公眾對(duì)政府的滿意度。地方政府出于政績(jī)需要而對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的路徑依賴性在短期內(nèi)也呈增強(qiáng)趨勢(shì)。

2．外部不經(jīng)濟(jì)的公共選擇行為

公共選擇就是公共選擇主體以個(gè)人利益最大化為動(dòng)力，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共經(jīng)濟(jì)的合理決策行為。[4]公共選擇具有社會(huì)公益的內(nèi)在屬性，其要求地方政府在作出公共選擇行為時(shí)務(wù)必從社會(huì)公共利益出發(fā)，縮小公共選擇的外部不經(jīng)濟(jì)影響，最大限度滿足社會(huì)公眾的利益訴求。

房地產(chǎn)市場(chǎng)升溫過快，地方政府從社會(huì)公益出發(fā)，通過強(qiáng)化土地管理對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控，是公共選擇的突出表現(xiàn)。地方政府在管理土地的活動(dòng)中有傾斜于控制土地供應(yīng)的政策取向，這種政策取向能夠?qū)崿F(xiàn)土地資源的有效配置。但是，這種政策取向也會(huì)使地方政府過分控制土地供應(yīng)，造成土地供不應(yīng)求的局面，從而加劇住房需求過勝與房地產(chǎn)供應(yīng)不足之間的矛盾。土地市場(chǎng)為地方政府所壟斷，地方政府對(duì)土地實(shí)施嚴(yán)格控制的公共選擇行為，直接導(dǎo)致房地產(chǎn)市場(chǎng)升溫，房?jī)r(jià)居高不降。

當(dāng)前，中國的城市化步入快速推進(jìn)的重要時(shí)期，地方政府以經(jīng)營城市為理念，把推動(dòng)城市化作為公共行政的重要內(nèi)容，能夠改善城市的居住環(huán)境和投資環(huán)境，促使房地產(chǎn)投資和其他投資增加。但是，推動(dòng)城市化內(nèi)在要求地方政府加大強(qiáng)制拆遷和土地征用力度，使大量居民失去原有住所，產(chǎn)生大量被動(dòng)性住房需求，進(jìn)一步推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)升溫。同時(shí)，地方政府對(duì)強(qiáng)制拆遷和土地征用的補(bǔ)償過低，難以達(dá)到保障公民合法權(quán)益的標(biāo)準(zhǔn)，引起失房居民和失地農(nóng)民的不滿和抗議，使公眾與政府關(guān)系惡化。為此，不論是地方政府嚴(yán)格控制土地還是強(qiáng)制拆遷和征用土地的公共選擇行為，都會(huì)產(chǎn)生一定的外部不經(jīng)濟(jì)影響，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來一定的負(fù)面作用。

3．基于內(nèi)部性的自利行為

地方政府的內(nèi)部性是指地方政府部門及其官員追求組織的目標(biāo)或自身利益而非公共利益或社會(huì)福利。內(nèi)部性是導(dǎo)致政府失敗的深層次原因，它決定了地方政府在具體的行政活動(dòng)中的自利行為傾向。

根據(jù)目前的土地制度，土地?fù)碛姓卟荒苤苯优c房地產(chǎn)開發(fā)商進(jìn)行土地交易，需要地方政府的介入才能實(shí)現(xiàn)，這為地方政府進(jìn)行土地壟斷經(jīng)營提供了現(xiàn)實(shí)依據(jù)。[5]出于內(nèi)部性自利動(dòng)因的驅(qū)使，地方政府對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行高度壟斷，以期獲得高額利潤。在土地征用環(huán)節(jié)，地方政府以謀取公共利益為由，對(duì)土地進(jìn)行強(qiáng)制征用。地方政府還利用自身強(qiáng)勢(shì)地位，降低土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，甚至截留、拖欠補(bǔ)償金。在土地出讓環(huán)節(jié)，地方政府為了拓展利益空間，對(duì)土地供給實(shí)行嚴(yán)格控制，甚至不惜減少土地供應(yīng)量，以提高土地開發(fā)成本，拉大征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與土地出讓價(jià)格之間的差距，獲得更多的壟斷利潤。

地方政府的自利行為取向還體現(xiàn)在其取消對(duì)房地產(chǎn)的直接投資行為上。分稅制改革帶來的財(cái)政支出壓力，使地方政府不僅要大量增加收入，更要大力節(jié)減支出。地方政府節(jié)減支出最有效的辦法就是取消對(duì)房地產(chǎn)的直接投資，它能夠給地方政府預(yù)留大量的可支配資金。取消直接投資房地產(chǎn)的行為可以緩解地方政府的財(cái)政支出壓力，保持政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，但是社會(huì)公眾的住房福利就得不到保障，這一行為實(shí)際上就是一種推卸行政責(zé)任、拋棄公共利益的自利性表現(xiàn)。

4．有限理性的合作行為

由于環(huán)境的不確定性、信息的不完全性以及人的認(rèn)知能力的局限性，人們的理性既不是古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家所謂的“完全理性”，也不是弗洛伊德所說的“非理性”，而是介于完全理性與非理性之間的“有限理性”。[6]地方政府與房地產(chǎn)開發(fā)商的合作行為具有內(nèi)在的有限理性特征。

土地獲取成本提高，銀行緊縮信貸，使房地產(chǎn)業(yè)資金吃緊。地方政府出于與房地產(chǎn)開發(fā)商利益的一致性，以行政手段介入金融行業(yè)，幫助房地產(chǎn)開發(fā)商獲得穩(wěn)定可靠的信貸資金投入。在房地產(chǎn)成本公開方面，地方政府出于與房地產(chǎn)開發(fā)商的合作關(guān)系的考慮，始終對(duì)成本公開持有曖昧的態(tài)度，既沒有反對(duì)成本公開的明確主張，也沒有支持成本公開的具體措施。在輿論導(dǎo)向上，地方政府報(bào)喜不報(bào)憂，發(fā)布大量關(guān)于房地產(chǎn)的正面報(bào)道，而極少有負(fù)面的說法，甚至還動(dòng)用行政權(quán)力來封鎖、限制不利于房地產(chǎn)的消息的傳播，或者發(fā)布有利于房地產(chǎn)的虛假報(bào)道。[7]地方政府的這些有限理性合作行為，直接造成了房地產(chǎn)市場(chǎng)的升溫和房?jī)r(jià)的上漲。

三、抑制房?jī)r(jià)上漲的路徑選擇：治理地方政府的有限理性行為

地方政府的有限理性行為是導(dǎo)致房地產(chǎn)價(jià)格上漲的重要因素。有效限制房?jī)r(jià)上漲，使房地產(chǎn)市場(chǎng)降溫，應(yīng)當(dāng)從治理地方政府的有限理性行為入手。治理地方政府的有限理性行為是抑制房?jī)r(jià)上漲的關(guān)鍵所在。

1．改善考核指標(biāo)體系，凸顯社會(huì)效益性指標(biāo)

長(zhǎng)期以來，我國對(duì)地方政府的考核主要是以地方ＧＤＰ大小、招商引資數(shù)額、稅收數(shù)量等經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)為衡量標(biāo)準(zhǔn)。在這種考核制度的刺激下，“短視”的地方政府不顧社會(huì)整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，大搞政績(jī)工程、形象工程，不惜以房地產(chǎn)市場(chǎng)失范為代價(jià)追求地方經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。可見，沒有科學(xué)的考核指標(biāo)體系作為輔助，給房地產(chǎn)“熱”降溫的動(dòng)力機(jī)制就難以實(shí)現(xiàn)。為了減少以推動(dòng)房地產(chǎn)升溫來尋求地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的誘因，需要改善對(duì)地方政府的考核制度，建立科學(xué)化、系統(tǒng)化的政績(jī)考核指標(biāo)體系。這套指標(biāo)體系是基于經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益兩個(gè)基本維度，既包含經(jīng)濟(jì)數(shù)量增長(zhǎng)方面的考核，又包括社會(huì)效益方面的評(píng)價(jià)，并且整個(gè)指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)向社會(huì)效益性指標(biāo)有所偏重，凸顯社會(huì)效益性指標(biāo)的重要地位。具體說來，就是把維護(hù)房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序、保護(hù)耕地資源、穩(wěn)定房屋價(jià)格、改善住房結(jié)構(gòu)、滿足居民住房需求等情況納入考核指標(biāo)體系，將其作為地方政府官員升降和獎(jiǎng)懲的重要參考依據(jù)，從管理房地產(chǎn)業(yè)的成本收益方面約束地方政府行為。這樣，地方政府在追求地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和政績(jī)時(shí)就不會(huì)對(duì)房地產(chǎn)業(yè)過分依賴，作出種種有限理性行為。

2．平衡中央與地方的利益分配，提高違法違規(guī)成本

為了更好地消減地方政府非理性介入房地產(chǎn)業(yè)的誘因，應(yīng)當(dāng)建立合理的利益分配機(jī)制，調(diào)整中央和地方利益分配比例，提高地方的違法違規(guī)成本。首先，合理劃分中央和地方的事權(quán)與財(cái)權(quán)，給予地方政府以充足的行政成本，消除中央和地方之間事權(quán)與財(cái)權(quán)的不對(duì)等性，可以從源頭上減少甚至消除地方政府與房地產(chǎn)開發(fā)商的有限理性合作，為房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)I造一個(gè)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。其次，在平衡中央和地方事權(quán)與財(cái)權(quán)的同時(shí)，合理調(diào)整中央和地方在房地產(chǎn)業(yè)中的收益，將房地產(chǎn)業(yè)的收益納入國家預(yù)算管理，降低地方的收入比例，增加中央的收益份額。同時(shí)，中央在全面放權(quán)的情況下，適當(dāng)加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)業(yè)收益權(quán)的控制，以減少地方政府對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的過度干預(yù)。最后，根據(jù)委托—代理理論，代理人之所以違反委托—代理規(guī)則，主要是因?yàn)檫`規(guī)收益較大而成本較小。因此，減少地方政府在房地產(chǎn)業(yè)中的違法違規(guī)行為，可以從降低違規(guī)收益和提高違規(guī)成本兩方面入手，加大對(duì)違法違規(guī)官員的懲治力度。另外還要增加對(duì)地方政府守規(guī)的獎(jiǎng)勵(lì)，降低守規(guī)成本，提高守規(guī)收益。

3．合理界定權(quán)限，形成權(quán)力制衡

地方政府的有限理性行為總是以行政權(quán)力的行使為載體，從一定程度上看，有限理性行為就是一種權(quán)力不合理行使的表現(xiàn)。防范地方政府的有限理性行為，要從界定權(quán)力范圍、規(guī)范權(quán)力行使方面入手。一方面，房地產(chǎn)業(yè)與土地、資金的關(guān)聯(lián)度極高，地方政府在管理房地產(chǎn)的活動(dòng)中，其權(quán)力行使或多或少會(huì)觸及國土資源部門和金融機(jī)構(gòu)，合理界定地方政府的權(quán)力范圍，保持國土資源部門和金融機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，排除行政干預(yù)，有利于國土資源部門全面履行職能和金融機(jī)構(gòu)有效管理資金運(yùn)轉(zhuǎn)。另一方面，在權(quán)力的運(yùn)行過程中，強(qiáng)化法律法規(guī)的約束力度，以土地管理制度、強(qiáng)制拆遷程序、金融管理制度為依據(jù)，加強(qiáng)國土資源部門和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)政府權(quán)力的牽制作用，特別是對(duì)行政自由裁量權(quán)的約束，形成權(quán)力制衡機(jī)制，促使地方政府在規(guī)范市場(chǎng)秩序、控制土地供應(yīng)、引導(dǎo)資金流向、發(fā)布房產(chǎn)信息等方面都能有效履行職能，規(guī)范行使權(quán)力，防止越位和缺位。

4．加大信息披露力度，建立全面監(jiān)督機(jī)制

陽光是最好的“防腐劑”，要本著公開、充分、及時(shí)、有效的原則加大對(duì)地方政府管理房地產(chǎn)的信息披露力度，并強(qiáng)調(diào)信息內(nèi)容的全面性、真實(shí)性，以及披露程序的規(guī)范性，消減政府與社會(huì)、公民之間的信息不對(duì)稱。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督，建立全面監(jiān)督機(jī)制。國家制定相關(guān)法律法規(guī)，促使地方政府依法行政，對(duì)其違法違規(guī)行為加以嚴(yán)厲懲處；各級(jí)地方人大充分行使聽取、審議的權(quán)力，定期對(duì)當(dāng)?shù)卣芾矸康禺a(chǎn)的情況進(jìn)行檢查；保持地方檢查部門和司法部門的自主性，讓其獨(dú)立行使檢察權(quán)和裁判權(quán)；發(fā)揮社會(huì)公眾、團(tuán)體組織、新聞媒體對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督作用，特別是要拓寬社會(huì)公眾和房地產(chǎn)開發(fā)商對(duì)地方政府違法違規(guī)行為的檢舉、控告和投訴渠道。

房地產(chǎn)“熱”是多種因素綜合作用的結(jié)果，治理房地產(chǎn)市場(chǎng)是一項(xiàng)艱巨的系統(tǒng)工程，需要各方面力量的協(xié)調(diào)合作共同治理。由于房地產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人民生活和公共行政目標(biāo)達(dá)成等方面的影響作用，地方政府憑借公權(quán)力強(qiáng)勢(shì)介入房地產(chǎn)業(yè)實(shí)施的種種有限理性行為，是推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)升溫的重要因素，因此，需要從減少政府誘因、規(guī)范和制約權(quán)力運(yùn)行出發(fā)，加大對(duì)行政權(quán)力行使的監(jiān)控力度，嚴(yán)厲懲治并減少地方政府的各種有限理性行為，以實(shí)現(xiàn)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的全面綜合治理，從而使房地產(chǎn)業(yè)沿著滿足公共利益和保障社會(huì)福利的方向發(fā)展。

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責(zé)任編輯 侯 琦