我國地方政府的財政透明與行政成本控制

［摘要］我國的地方政府財政在透明度方面是有所欠缺的，主要表現為數量可觀的地方政府收入未進入任何預算內外管理，成為了地方政府手中的非正式財源。加之我國的預算約束軟化現象及預算執行彈性化現象還在一定程度上存在，這些數量龐大的非正式財源便為地方政府的行政成本增長提供了現實條件與便利，導致了行政成本的盲目攀升。因此，提高地方政府財政的透明度以控制行政成本的盲目增長是尤為重要的。

［關鍵詞］財政透明；預算外資金；行政成本

［中圖分類號］Ｄ625［文獻標識碼］Ａ［文章編號］1672－2426（2007）10－0015－03

長期以來，我國地方政府的財政透明度是存在很大缺陷的，地方財政信息的真實性和可靠性值得商榷。具體而言，大量的財政收入之外的預算外資金及非正式收入都聚攏在了地方政府手中，這些地方政府實際控制的非正式財源來源相當廣泛，同時其使用過程又具有很大的隨意性和隱蔽性，從而為地方政府行政成本的增長提供了現實條件與便利，導致了行政成本的盲目攀升。

一、地方政府財政不透明的現狀

（一）地方政府財政不透明的宏觀概括

財政透明度的含義是比較廣泛的，依據《修訂的財政透明度手冊》（2001）來看，財政透明度應遵循以下四項基本原則：（1）作用和責任的澄清。涉及政府的結構和職能、政府內部的責任以及政府與其他部門的關系。（2）公眾獲得信息的難易程度。強調在明確規定的時間公布全面財政信息的重要性。（3）預算編制、執行和報告的公開。涉及提供關于預算程序信息的種類。（4）對真實性的獨立保證。涉及數據的質量以及對財政信息進行獨立檢查的需要。[1]從中不難看出，財政透明的核心應該是真實、可靠的財政信息的公開，而其中最重要的即真實的預算信息的公開。

我國地方政府財政不透明的現狀可以概括為：地方政府實際可支配財力狀況的不實。綜觀我國地方政府的財政狀況，自1994年開始實行分稅制財政管理體制改革以來，地方各級政府的財政收入占全國財政總收入的比重平均為48％，中央財政收入占全國財政總收入的比重平均為52％。[2]從表面上看，我國地方政府的“財權”是較少的，加之地方政府所承擔的“事權”比重較高，達到了70％，地方政府財政緊缺的狀況似乎成立。但這些表層分析所反映的地方政府財政信息是值得商榷的，因為我國地方政府實際可支配的財力是存在很大變數的，即地方政府財政的實際可支配財力遠非預算內收入水平所反映的現狀，除此之外還存在數量相當可觀的預算外收入及非預算收入，而這部分收入在很長一段時期內是沒有被考慮在地方政府的收入計算中的。因此，地方政府的財政信息在透明度方面是有缺陷的。

（二）地方政府實際可支配收入的具體變通

1．地方政府的常規收入來源

在我國的財政統計中，“財政收入”屬于預算內收入，其特征是統一納入國家預算，按國家預算立法程序實行規范管理，由各級政府統籌安排使用。這部分收入并非全部的政府收入，而只是與“預算外收入”相對應的“預算內收入”，具體包括了各項稅收、專項收入、國有企業虧損補貼等內容。與之相對的還存在一部分“預算外收入”，預算外收入是指各級政府依據具有法律效力的法規采取收費形式而形成的專項資金或專項基金，需要指出的是，這些資金在統計上是未納入“財政收入”統計的，[3]同時這部分預算外資金從法理上講也是合法的。具體而言，預算外收入只是國家法律允許的地方政府的非稅收入，其中主要是行政事業性收費與政府基金收入，沒有包括非預算收入和土地出讓收入等。以上是地方政府的常規收入來源，但是，有相當部分的收入看似屬于預算外收入，但卻未列入預算外管理，即預算內和預算外這兩部分常規收入來源之外，還存在著數量可觀的“既未列入預算內，又未列入預算外管理”的收入，這項收入正是地方政府財政收入變通的主要著眼點。

2．地方政府常規收入之外的變通途徑

就我國而言，地方政府實際控制的經濟資源不僅包括預算內的財政收入及合法的預算外收入，還包括數量可觀的“地方政府小金庫”。這部分收入的來源主要是地方政府的土地出讓收入和部分行政事業性收費兩個部分，同時這兩個方面也是地方政府收入變通的主要內容所在。

首先，從土地出讓收入來看。土地財政的規模是相當龐大的，據相關統計數據顯示，2004年我國地方政府土地出讓收入為6150多億元，到2006年，我國的土地出讓收入總額已達10000億元之巨。對于地方政府而言，規模龐大的土地財政具有無可比擬的吸引力，不同的省、市、縣等各級地方政府幾乎都具有不同程度的土地財政機遇，隨著改革開放的深入進行，各地的招商引資的熱潮經久不衰，其中土地是地方政府所能把持的最為重要的資本之一，尤其對于東部地區而言尤為如此。因此，地方政府征用土地的規模越來越大，據統計，2004年全國各級地方政府共征用土地1612．6平方公里，相應的收入也極為可觀。土地出讓收入的規模如此龐大，但土地出讓收入卻既未列入預算內收入，也未列入預算外管理，因此成了地方政府所把持的“小金庫”的重要資金來源之一。

其次，從行政事業性收費來看。行政事業性收費的規模也是相當可觀的，據年鑒數據顯示，我國國家預算外行政事業性收費從1978年的63．41億元上漲到了2003年的3335．74億元，25年內漲了51．6倍。綜觀整個行政事業性收費現狀主要有以下三個特點：數額相當巨大、項目眾多、管理秩序混亂。這樣的現狀凸顯出了諸多的問題：加重了企業和城鄉居民的負擔；增加了企業的投資成本，惡化了投資環境，不利于對外開放和經濟發展；助長了機構膨脹和人浮于事；許多收費被亂支亂花，滋生腐敗現象。[4]更為重要的是，這些行政性收費收入有相當部分既沒有進入財政預算，也沒有進入預算外資金的管理，從而成了非正式財源。這部分收入也成了地方政府“小金庫”的重要資金來源。

以上兩個方面是地方政府在其收入方面的主要變通措施，通過在土地出讓收入和部分行政事業性收費收入兩個方面的變通，地方政府得以積聚其“小金庫”，從而使其實際控制的經濟資源規模大為擴張。這種財政的不透明凸顯了相關體制的缺陷，同時也帶來了諸多的負效應，最直接的體現莫過于為地方政府的行政成本增長提供了現實條件與便利。

二、財政不透明導致的行政成本盲目攀升

（一）財政不透明與行政成本上升的關聯

以上論述所提及的地方政府實際收入的變通反映了地方政府財政在透明度方面的缺陷，大量的非正式財源構成了地方政府的“小金庫”，這些資金在相關制度還不完善狀況下的運作帶來了明顯的負效應：最明顯的莫過于助長了行政成本的攀升。在我國，與非正式財源管理相關的規章和制度還有待完善，因此，非正式財源產生及運作的可操作性也就變得現實起來，依托于這些非正式財源的地方政府行政成本的盲目攀升現象也開始滋生。

首先，前文論述中所涉及的土地出讓收入以及行政事業性收費中的相當部分均沒有進入財政預算內外的管理，成了地方政府掌握的非正式財源。從中不難看出，這種財政擴張是在制度外進行的，言外之意即我國的相關法律法規是不完善的，具體而言即我國的預算法還存在著漏洞：在規范預算外收入及非預算收入方面的約束力方面存在著嚴重不足，因此，預算外非正式財源得以長期存在。

其次，我國的預算約束軟化及預算執行的彈性化現象還在一定程度上存在。政府預算本是規范支出管理最重要、最有效的一項法律制度，是支出管理的基本依據，但預算執行中的隨意性及預算約束軟化的狀況相當嚴重：有的地方未按法定程序隨意調整預算，支出預算追加頻繁；有的地方隨意開減收增支的口子，以人代法的現象屢屢發生；一些部門和單位不按規定嚴格執行預算和財政制度，擅自擴大開支范圍，提高開支標準，改變支出用途。

綜合以上兩個方面，預算外非正式財源的大量存在以及預算約束軟化和執行彈性化現象的存在為地方政府行政成本的增長提供了現實條件與便利。加之這些非正式財源具有來源的廣泛性、使用的隨意性和隱蔽性等特點，直接導致了政府浪費行為，進一步加大了政府的行政成本。

鑒于財政不透明與行政成本上升之間存在著直接的因果關系，在對地方政府行政成本的控制中，加強對政府財力資源消耗的監督管理也就成了整個行政成本控制的核心。

（二）地方政府行政成本上升的具體狀況

政府的職責是向社會提供合乎社會需要的公共產品，與公共產品的生產相伴隨的是資源的消耗，換言之，生產公共產品所消耗的資源，就構成公共產品生產的成本。而社會所消費的公共產品絕大多數是由政府提供的，政府這個管理社會公共事務的行政組織生產公共產品所消耗的資源，就構成政府的行政成本。[5]行政成本可以具體定義為：政府組織在為社會提供公共服務，生產公共產品的活動過程中投入的人力、財力和物力資源。

同任何其他社會組織一樣，政府這個行政組織所消耗的經濟資源也包括了人力資源、物力資源和財力資源，而且這些消耗是必須的。但行政成本是可以控制在一個合理的范圍之內的，行政成本的合理控制可以提高行政效率，也是我國行政體制改革的核心要求。

綜觀我國的具體情況，行政成本的增長勢頭從未趨緩，據相關數據顯示，從1986年到2005年間，我國人均負擔的年度行政管理費用由20．5元增加到了498元，增長了23倍；而同期人均ＧＤＰ只增長了14．6倍，人均財政收入和支出也只分別增長了12．3和12．7倍。可見20年來我國人均負擔行政費用的增長速度明顯快于人均ＧＤＰ和財政收入的增長速度，而且我國行政管理支出占財政支出的比重也從1986年的10％上升到了2005年的19．2％，20年間增長了將近一倍，超出了國際貨幣基金組織15．6％的標準。

上述一系列數據反映了我國行政成本盲目攀升的總體狀況，具體到我國的地方政府而言，行政成本的上升趨勢同樣明顯，而且這種行政成本的上升所依托的并非地方政府的財政收入，而是大量的預算外收入及非正式財源，具體如表1所示：[6]

綜觀表1可以看出，我國地方政府行政管理費的上升趨勢是表現在多個方面的：（1）絕對數額的上升幅度大。上表中有關地方政府行政管理費的數據反映了地方政府行政成本的上升趨勢，從表中可以看出從1996年到2003年，我國地方政府的行政管理費（包括預算內和預算外）由1885．04億元上漲到５510．64億元，增長了近3倍，行政成本在絕對數額上的增長幅度之大可見一斑。（2）行政成本的增長幅度遠遠超過了我國基本國力的增長。地方政府行政成本的增長相對于國力增長而言是畸形的，具體反映在地方政府行政管理費支出與我國ＧＤＰ的對比之上：從表中數據不難看出，我國1996年的ＧＤＰ為71176．6億元，2003的ＧＤＰ為135822．8億元，7年之間增長了約1．9倍，遠遠低于行政管理費近3倍的增長幅度。而且，地方政府行政開支占ＧＤＰ的比重也逐年走高，由1９96年的2．64％上升到了2003年的4．06％。這一系列對比凸顯出的是遠遠超過我國基本國力增長水平的地方政府行政成本現狀。（3）預算外行政管理費的逐年走高。從表中可以看出，地方政府預算外行政管理費的比重與預算內行政管理費的比重是相當的，甚至在表中所反映的大多數年份中要高出預算內的行政管理費，從總體上看，預算外的地方行政開支要占到58．9％。這一比例凸顯出了預算外收入在地方政府行政成本上升過程中的推波助瀾作用：正是依托了數額巨大的預算外資金，行政成本的增長才有了具體的物質依托，加上大量的諸如土地出讓收入等非預算收入的刺激，行政成本的高漲就不難理解了。

近年來，我國地方政府行政成本上漲的狀況還在一直延續：2004年全國地方政府預算外收入（行政事業性收費及政府基金收入）已達4699．18億元，而其中的31３3．8億元是直接作為“行政事業支出”而花費掉的。行政開支上升的趨勢凸顯了這樣的尷尬：地方實際收入的增長并未帶來公共產品建設的改善，教育、醫療、就業以及社會保障等公共產品建設還處于停滯不前或發展緩慢的狀態。按照一般的規律，隨著經濟發展，政府支出中經濟性支出和維持性支出的比重會趨于下降，社會性支出所占的比重會上升，但對于我國而言，行政管理費的比重和增速都太高，而社會性支出的比重是偏低的。

三、增加財政透明度以控制行政成本盲目增長

國際上對行政成本的控制均強調對財政特別是對預算的監督，整個監督過程是貫穿預算的編制、批準、執行及事后審計等四個階段的，即財政透明度的增加對于控制行政成本而言尤為重要。前文的分析很明顯地揭示了預算外資金及非預算收入的支出是不斷高漲的行政成本最為重要的依托，因此，增加財政透明度、加強預算監督并進一步規范預算外資金及非預算收入的管理也就成了控制行政成本的最為重要的舉措。

首先，增加地方財政透明度要依賴于預算法的修改。我國地方政府的預算外收入及非預算收入（諸如土地收入等）規模是相當龐大的，這些收入中的相當部分均沒有進入國家統一預算，政府各種預算內外的行政支出很多也沒有納入統一的國家預算監督，由此看來，預算法的監督是存在一定的盲區的。因此，合理修改預算法，將政府預算內外的各種收入和支出納入統一預算內監督管理并進入預算支出計劃是一個可行的改革方向。預算法監督力度的加大能夠在一定程度上規范預算外收入以及非預算收入的不透明狀況，從而進一步遏制行政成本的上升趨勢。

其次，事權與財權配置的改革也是增加地方財政透明度、控制行政成本的重要舉措。事權是指各級政府基于自身的地位和職能所享有的提供公共物品、管理公共事務的權力。財權是指各級政府所享有的組織財政收入、安排財政支出的權力。[7]就我國的具體情況而言，中央政府主要承擔國防、外交、中央統管的基本建設投資等全國性公共事務；地方政府則負責本地行政管理、公共安全、基本建設、城市維護和建設、文化教育等地方性公共事務。據相關數據表明：我國地方政府承擔的事權為70％左右，而地方政府的財政收入（不包括預算外收入及非預算收入）僅為全國財政總收入的48％左右，如此的事權財權搭配是失衡的，這種不對稱現狀必定會導致地方政府采取變通措施來擴張財力以滿足事權所需，從而造成財政不透明。同時，財政不透明的背后是地方政府財政支出的混亂無序狀況：公共產品建設支出無保障、行政開支卻直線上升。因此，要杜絕地方政府財政規模的無序膨脹、行政成本盲目攀升以及公共品提供不足的現狀，必須要合理配置“事權”與“財權”，只有事權與財權的明晰才能確定地方政府的收支權限，從而增加財政透明度、遏制行政開支的超支現象。

參考文獻：

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責任編輯 侯 琦