根治土地出讓商業賄賂的幾點思考

陳伯庚

華東師范大學

東方房地產學院教授

“以地生財”成了地方各級政府的重要財源。從理論上說，土地本身就存在內在價值，土地出讓只是把土地資產價值顯化，從土地資產變現為貨幣資產，只有交易中的增值部分才構成財政收入，現在把土地出讓收益全部作為財政收入是一大誤區。

今年3月20日國土資源部發布的情況通報稱，2006年全國查處結案土地違法案件90340件，處理相關責任人3593名，同時，及時發現并制止土地違法行為近3.5萬件，挽回經濟損失達16.4億元。涉及土地面積近10萬公頃，其中耕地4.3萬公頃。無論從案件數量及其涉及的土地面積，都達到十分驚人的程度。

土地出讓何以成商業賄賂的“溫床”？

首先，經濟轉軌時期的空隙為商業賄賂提供了可能。在計劃經濟時期，國有土地實行無償、無期限、無流通的“三無”制度，土地價值無從顯現，根本不可能利用土地牟取私利。上世紀90年代初，隨著建立社會主義市場經濟體制目標的確立，深入推進土地市場化改革，城鎮國有土地使用權實行有償、有期限、投入市場交易的制度，旨在提高土地利用效率，充分發揮土地資產價值的作用。在體制轉軌過程中，面臨這一深刻的變化，制度、機制、法律法規建設嚴重滯后，跟不上實際需要，造成許多空隙。例如土地供應沒有規劃或規劃形同虛設，地方政府領導人任意批地，為權錢交易提供了可乘之隙。土地出讓采用協議批租方式為主，國有土地資產所有權代表落到地方政府主管土地部門的領導人手中，在土地使用權價格形成機制扭曲的情況下，為以權謀私提供了尋租契機。相關法律法規不健全，在無法可依的情況下，失去制約，某些地方政府官員胡作非為，從中牟取不義之財。

土地市場發育不全的制度性缺陷是第二誘因。目前存在的土地市場秩序混亂和交易中的商業賄賂，并非過度市場化之過，而恰恰是土地市場發育不足、市場體系不完備的結果。集中表現在三個問題上：其一，是土地市場交易主體錯位。按市場經濟的一般規律，商品交易中的買賣雙方必須是經濟性的市場主體，享有獨立地位，平等競爭，政府處于監管的地位，充當“裁判員”。而現在的土地市場交易主體，賣方是作為行政權力機構的地方政府，由其主管的行政領導人一支筆審批，行政權力轉化為經濟權力，為權錢交易留下了禍根；作為開發商的買方為獲得廉價土地使用權，則千方百計向掌權人行賄。這種土地市場交易主體的錯位，必然為商業賄賂提供溫床。已經揭露出來的許多案例都證明了這一點。其二，是土地使用權價格形成機制扭曲。在成熟的市場經濟體制下，土地使用權價格由公開招標拍賣等競爭性的市場機制形成。而在過去很長一段時間內，我國的土地使用權出讓價格采取協議批租方式形成，主要取決于掌握土地出讓大權的地方政府領導人，只要通過各種關系買通了主管領導人，便可以獲得廉價土地，從中漁利。最近，上海市揪出的兩個土地蛀蟲，一位就是市房地局主管土地的副局長，另一位是多年擔任土地管理處的處長，其他地區類似情況也不少，可見其中的貓膩。其三，是土地市場體系殘缺不全。在土地一級市場即所有權交易市場中，農村集體土地轉換成國有建設用地過程中，在征用的名義下，存在著嚴重的不等價交換、侵犯農民利益的問題，其出發點主要考慮的是國家建設需要，而作為土地所有者的集體農民則被置于強制受損的地位，土地增值的收益絕大部分歸地方政府所有，其中一部分為貪官中飽私囊。土地二、三級市場至今未明確其公開的法律地位和作用，而實際上各種形式的炒地皮、轉手倒賣的現象到處都有。民間早有傳聞：“土地投機造就了一批暴發戶，養肥了一群貪官”。現今揭露出來的一些貪官污吏，很多都與暗中審批土地有關。客觀地說土地市場的發育和市場體系建設有一個過程，而從主觀上看，當政者對土地市場規律認識不足，改革和建設不力，也是其中的重要原因，以致留下了隱患。

此外，公權力失去制約，監督不力，也導致土地出讓中滋生了商業賄賂現象。

《中華人民共和國物權法》明確規定：土地等“國有財產由國務院代表國家行使所有權”。這種行使所有權的職能是公權力，必須對土地的終極所有者國家和全體人民負責，這就有一個制約和監督的問題，包括內部監督和外部監督。目前的問題是，在政府內部監督的問題上，缺乏強有力的監督辦法和措施。地方政府領導人為了追求政績，偏重經濟發展和GDP增長，往往亂批土地、亂設開發區，把公權力蛻變為個人晉升的私權力，由此也為自身撈取好處費而尋租。而外部監督，不但法律不健全，而且有法不依，執法不嚴的問題也非常突出。在土地出讓中權錢交易的隱蔽性很強，暗箱操作，不易察覺，不少案例只能判收入來源不明罪。違法成本低，查出率小，使那些貪官一次又一次地再犯。從為地方“以地生財”，到為個人“以地貪財”，也是土地問題上公權力失去監督制約的必然結果。

綜合治理土地出讓中商業賄賂的著力點

針對上述土地出讓中商業賄賂形成的復雜因素，筆者認為必須實施綜合治理，重在治本，著重要抓好以下幾條：

1、明晰土地所有權和管理權的權責利，構建土地市場經營性主體。鑒于制度性缺陷為土地問題上商業賄賂的存在提供空隙，因此堵塞漏洞必須加強土地管理制度建設，著力解決三方面問題：

一是明晰國有土地所有權和管理權的權責。城市土地是國有資產，屬于全體人民共有，委托給國務院行使所有權，同時也就享有管理權。從嚴格意義上說，各級政府只是受托者，必須對全民所有者負責。國土資源規劃、城市規劃和土地利用規劃，應當由全國人民代表大會和各級人民代表大會作出決定，在這個前提下，交由政府部門實施具體管理，包括土地管理的合理配置、土地供應計劃、土地使用權轉讓、土地用途管制等。在這里必須明確國家與政府的關系是委托管理關系，政府領導人的權限被嚴格限制在具體管理的范圍內，不能任意支配國有土地資產。如果把公產當作領導人的私產來管理，勢必危害產權人的利益，為貪官所乘。

二是營造土地市場的經濟性主體。國有土地使用權出讓是一種市場交易行為，買賣雙方都必須是獨立的法人實體和平等競爭的主體。而政府是行政權力機構，不能成為土地經營主體，政府領導人是公務員，行使行政職能，更不能成為市場主體，一旦成為主體就必然會產生權錢交易。因此，在土地出讓市場中，應營造一個經濟性的經營主體，這就要由政府委托構建土地經營公司，由其具體操作土地市場交易活動，主持招標拍賣土地。實施政企分開、政資分開，是有效防止政府領導人權錢交易的重要途徑。

三是合理分配和使用國有土地資產收益。土地出讓的收益十分巨大誘人，“以地生財”成了地方各級政府的重要財源。從理論上說，土地本身就存在內在價值，土地出讓只是把土地資產價值顯化，從土地資產變現為貨幣資產，只有交易中的增值部分才構成財政收入，現在把土地出讓收益全部作為財政收入是一大誤區。而且城市土地是國家所有的，土地增值收益應歸國家所有，決不能變成地方政府所有，否則就侵犯了國家的土地所有權。所以，土地增值收益的分配必須是國家得大頭，地方得小頭，三七開。至于土地資產的原值，從核算的角度講，不是分配問題，而實質是保值。這筆巨大收入的使用，不僅要考慮到當代人的福祉，而且要顧及子孫后代人的永續需求。為此，主要應用于公共基礎設施建設，少部分用于居民社會保障。這樣就可以堵住借土地收益分配和使用“以地貪財”的漏洞。

2、健全土地市場運行機制，加快建立土地市場體系。充分發揮市場在土地資源配置中的基礎性作用，健全土地市場運行機制，是制止商業賄賂的必由之路。首先，要完善土地使用權價格形成機制，保持合理的地價。城市地價由市場形成是市場經濟的普遍規律，城市地價可劃分為基準地價、評估價和市場價三種形式，基準地價是基礎，評估價客觀、公平、公正，可作為價格談判依據，市場價則是現實的土地使用權成交價格，防止地價暴漲暴跌，堵塞土地投機的渠道。其次，是規范競爭機制，完善土地使用權招標拍賣制度。土地使用權出讓采用招標拍賣方式，有利于公平競爭和充分展開競爭，形成合理的土地價格，目前已廣泛使用。進一步完善，要優化評標的標準，提高招標的透明度，真正做到公開、公平、公正，制止其中可能出現的舞弊現象。再次，是健全供求機制，實現土地供求總量平衡和結構平衡。按照“嚴控總管、盤治存量、節約集約高效利用”的原則，充分利用供求機制，調節土地供應總量，調節土地供應結構，有利于抑制土地投機，促使地價和房價的穩定。

加快建立土地市場體系是當前的緊迫任務。在土地一級市場中，要盡快解決土地有償使用和無償使用并存的“雙軌制”問題，把原先行政劃撥的經營性土地通過租賃制形式納入有償使用軌道。同時，要使隱性的土地二、三級市場公開化，允許其存在，并制定相關政策予以規范。

3、完善土地法律法規，加強監督管理。土地問題上商業賄賂猖獗同疏于管理有密切關系，加強監督管理是事前預防、事后打擊商業賄賂的有效途徑。

首先要加強法制建設，強化依法管理。我國的土地法規缺門很多，且比較原則，可操作性欠缺。要借鑒國外的經驗逐步完善。完備的土地法律體系應包括：規范土地管理的法律。當務之急是要盡快制定國土資源保護法、耕地保護法、土地資產法、土地市場交易法等，為依法管理提供法律依據。

其次，要加大執法力度，嚴懲違法亂紀、商業賄賂行為。特別是對于地方政府及其領導人違反土地法規，要敢于重拳出擊。

再次，要實施領導監管與群眾監督相結合的制度。國土資源部在各地派駐土地督察員是必要的，同時，還要充分發揮群眾監督的作用，重視群眾來信來訪，鼓勵檢舉揭發土地犯罪活動，保護他們的合法權利。鑒于土地問題上的違法犯罪活動較為普遍，建議集中一個時段清理整頓，嚴打商業賄賂。■

編輯：盧勁杉