淺析電子政務的風險及應對措施

摘要：以風險影響因素對風險影響的方式和程度為標準，將電子政務風險分為外部風險和內部風險，并分別作簡要分析，提出了注重政務模式再造和電子政務平臺應用，將電子政務建設和實施過程制度化和流程化，規范和完善技術工作及涉及技術的管理工作。

關鍵詞：電子政務風險 電子政務項目 應對建議

一、現狀

電子政務建設作為國民經濟信息化的重要組成部分，在現階段對于帶動國民經濟和社會信息化，提高國民信息化意識，進一步擴大信息化需求，推動信息技術在全社會各個領域的普及應用，都具有十分重要的現實意義。隨著對電子政務投資的增加以及應用的深入。信息系統的規劃、建設和運行的難度和風險因素劇增。通常，信息化項目都存在高風險，成功率平均只有30％左右，電子政務更不例外，而且相對一般信息化(如企業信息化)項目，電子政務項目更復雜，不確定性更大，經驗更少。如果對潛在的困難和風險估計不足，或不能有效化解這些風險，將可能造成損失。因此應充分估計風險和困難，并通過加強全過程的管理來化解電子政務風險，提高項目的成功率。

二、電子政務風險簡析

風險是指預期結果偏離期望值的可能性。風險一般可分為外部風險和內部風險。外部風險主要是指與項目本身沒有直接關系，但又會影響到項目實施效果的客觀因素即環境因素造成的風險；內部風險是指與項目本身直接相關的人或事對項目產生的影響所造成的風險。

(一)外部風險

外部風險作用于項目全過程，充分認識和正確處理外部風險是電子政務項目成功的重要前提。

首先，政策和法律風險是電子政務外部風險的基礎性風險。在政策方面，政府可能頒布與為項目提供支持依據的條文產生沖突的法規、文件，或者為項目提供支持依據的條文失效；在法律方面，項目實施單位與政府部門在簽訂合同時未仔細審核合同條文、明確責權，或在一些涉及技術部分的條文方面存在信息不對稱的情況，致使合作雙方在許可權、專利等方面發生合同失效、訴訟等情況。

其次，轉變和調整的風險，即部門發展戰略的改變也會給電子政務帶來風險。如果遇到大的人事變動或者大的政策變化，一個部門的整體戰略會因此而受到影響，從而可能會要求電子政務系統的建設發生變化。

再次，領導特別是高層領導主要關注系統的表現，為確保系統表現穩定準確，一些隱蔽工程就可能放在上線后實施。由于需求變化的不可控性，會使項目不能在預期的時間內完成。我們把這樣的風險稱為進度風險。

最后，自然災害、電信故障等不可抗力所引起的風險也是電子政務不可忽視的風險。

(二)內部風險

內部風險是可控風險，對電子政務項目能否成功具有決定性作用。按風險的來源分析，內部風險主要包括三個維度：協調性風險，技術性風險，實施與運行風險。

第一，協調性風險。協調性風險是合作主體即電子政務實施單位和政府部門之間的矛盾所造成的。對目標的期望和認識不一致，責任與信息不對稱，文化意識差異和溝通矛盾等問題都是這種風險存在的原因。由于國內電子政務建設實踐時間不長，加上缺少深入研究和經驗不足。難以真正把握其本質和發展規律。一些人簡單地認為只有加大信息化投資就可以實現跨越式發展，只有建設業務系統就是信息化，只要實現了網絡化、數字化就可以開展電子政務。這種對信息化和電子政務的片面認識，會導致忽視行政改革、盲目建設等問題。系統設計時未充分考慮政府部門間的相互影響，在實施過程中受到其它強力部門以不符合某方面規劃等理由而提出系統更改要求；需要多部門配合的系統可能會涉及到某個或某幾個部門的既得利益，在建設和推廣過程中，項目可能會受到阻撓。實施單位與政府部門之間缺乏有效溝通而造成的理解偏差所引起的風險，實質上是文化意識差異或不同溝通方式矛盾的外在表現。

第二，技術性風險。技術性風險是由對實施方案、軟件開發工具和技術的選擇及對軟件和硬件設備的采購等涉及技術層面的問題所引起的風險。規劃是電子政務建設的基礎和主要工作，但由于對電子政務認識的局限性以及目前的行政體制和投融資體制等原因，很多項目在沒有總體規劃的情況下，臨時策劃并建設，出現了項目目標模糊、貪大求全、急于求成、脫離需求等問題。即使制定了規劃，也可能是多個項目的簡單羅列，不能切實針對電子政務的階段要求，結合區域經濟社會發展需要，緊密配合行政業務改革，有系統、有層次、有選擇地規劃電子政務項目。不能統籌各類信息化資源，致使已建成項目的相關性、集成度存在不足，效率低下。另外，系統設計時，對一些問題沒有預見，使得設計錯誤影響項目的實施。開發軟件環境沒有準備好或與實際環境不同，導致產品無法裝載到運行環境，或因為運行環境和產品開發環境的差異，尤其是開發機器與服務器硬件配置存在差異，從而造成部署困難。

由于政府采購需要一定的時間周期，當系統需要上線時必需的設備、軟件不能按時到貨，采購的產品不能滿足系統升級或兼容其他政務平臺的要求，或在選擇開發工具時沒有考慮技術的發展趨勢與其它開發工具的協作性，從而導致信息孤島的出現。項目建設中，涉及到對舊有異構數據和系統的整合時，由于在實施前沒有做充分調查，不了解相關技術細節、采用比較成熟和穩定的整合方案，并制定接口規范，使得整合后系統不能正常使用或運行不穩定。

第三，實施與運行風險。人員組合不恰當與變動造成團隊渙散，項目審批與監理存在問題，實施與運營沒有很好交接，雙方的信息溝通不暢等問題，都會影響電子政務的建設與應用。在資金使用方面，由于缺乏對部門資金的有效監督，使得浪費嚴重，建設成本不斷攀升，并出現了不斷攀比建設規模的現象；另外，如果沒有合理的成本分析，或沒有考慮到優化開發或創新管理以減少成本，會使項目缺少后續資金；項目在建設和運行階段資金被挪用，造成進一步建設和運行困難。電子政務項目的效益主要體現在內部辦公效率、對外服務能力等社會效益方面，并且缺少有效的測評指標及辦法，因而難以量化考評。由于上述原因，電子政務項目在應用效益、資金使用與控制方面產生了潛在的風險。在建設和實施電子政務的時候，可能會需要再造舊有的政務運作模式，組織架構業績考評體系。如果不對政務流程進行優化、簡化，可能造成已建成的電子政務平臺得不到很好應用，甚至完全不能使用。項目組成人員流動比較頻繁，交接不順利或管理不到位，使項目的進度和質量受到影響。開發團隊內部或多個開發團隊之間溝通與協調不夠，導致程序員對系統設計的理解上出現偏差。實施方與政府部門交接時，開發人員與維護人員沒有全而細致的工作溝通，造成一定時期內的維護困難。當電子政務平臺進入使用階段后，不少項目存在穩定性、安全性、可靠性等方面的不足，隨著部分業務廣泛且深度地利用信息系統，系統的任何不穩定、不安全、不可靠運行，都可能造成損失。對信息資源沒有有效開發，對政務信息沒有按照信息標準的要求發布或發布不及時，都會造成不良影響。在電子政務建設中。由于資金規模膨脹對部門有利，且缺少項目評價辦法，造成項目評價越來越模糊，責任無從分清，更無法追究。結果，電子政務項目規模越來越大，而效益問題卻越來越模糊。這種“大投入、軟約束、輕責任”，權利和責任不對稱的情況將進一步增加電子政務建設的風險。

三、應對措施

(一)主管部門應加強宣傳，使政府部門工作人員樹立“用電子、重政務”的觀念，對電子政務的本質有準確把握，明白在電子政務中，電子是工具，政務是目的。在選擇電子政務方案時，要以“重政務”的態度，采用效果評估的方式，對到底要通過電子政務壓縮多少流程，提高多少服務以及如何調整下屬各部門的職能等方面進行摸底，認真分析。

(二)將電子政務曲建設和實施制度化、流程化。建立項目溝通機制，做好電子政務項目的前期咨詢工作，對項目做專業的前期評估，認真分析功能需求及經費需求。電子政務主要是政府的事情，要充分發揮政府在電子政務項目建設過程中的積極作用。

(三)制定嚴密的操作程序，確定項目審核標準，加強監理。規范采購行為，對實施企業的選擇實行透明化操作，鼓勵競爭，提高財政資金的使用效率。

(四)鼓勵合理的政務運作模式，轉變政府職能，不斷完善和提高政府內部管理水平，促進建設責任政府、法制政府、服務型政府以及潔、高效、公正、透明的政府。

(五)做好技術工作和涉及技術的管理工作。設立項月組，管理協調技術工作。要注重系統的兼容性、發展性，保證安全、可升級與信息開發相結合，防止信息孤島的出現。

(六)完善文檔管理制度。所有重要崗位備有相應的替換人員，同時考慮采用快速開發工具，盡量減少純手寫代碼，嚴格要求注釋格式，增強可讀性。做好后續的維護工作和平臺應用工作。建立、完善實施與運營的交接制度，保證開發人員與維護人員的信息溝通。加強電子政務中的安全管理，建立應急預案。加強維護人員的管理和培訓工作，提高維護人員的安全意識和技術水平。設專職人員對所要發布的信息進行審核，根據相關的信息標準及內容要求，及時發布政務信息到相應數據庫，突出公眾服務性。鼓勵工作人員應用電子政務平臺處理政務工作，體現和提高電子政務項目的效益。