淺談深化水利行業部門預算管理的幾點認識

實行部門預算是我國財政支出管理上推出的一項重大管理體制改革。我國水利行業從2000年開始進行部門預算改革，取得了一定的成績，但在實際工作中預算改革還存在一些問題需要盡快解決，筆者認為必須盡快采取建立適合水利行業特點的預算單位支出定員定額標準體系等措施，以確保預算管理科學、規范、高效。

預算改革是財政支出管理的一項重要改革，是我國政府預算制度改革中的一項重大舉措。幾年來，通過編制部門預算，有效地促進了部門財務行為的規范，促進了依法理財和民主理財。但在執行過程中仍存在一些迫切需要解決的問題。隨著財政體制改革的不斷深入，現結合筆者近年來在實際工作中針對我國黃河水利行業水文部門預算編制和執行中存在的問題談幾點認識。

一、我國水利行業部門預算編制和執行中存在的問題

(一)人力資源制約事業發展

目前編制部門預算是按照上級人事部門核定的人員指標編制所有的費用預算，比如黃河中游水文局屬于黃河流域基層單位，雖然近年來對水文測驗設施設備進行了改進。但只是相對減輕了勞動強度，水文站參加測驗的人數無法減少，再加之隨著社會發展的需要水文工作任務較以前增加4～5倍，按照國家水文規范要求人數缺口25％左右。所以，在核定水文站人員數量時，最起碼要保證基本人員需要數量。因為編制部門預算，從人員支出到公用支出全部是按人員數量計算，如果核定的人數不合理，編制的預算顯然是不切實際的。如該局2007年，由于人員不足，汛期除局機關抽調近30名領導和技術骨干充實基層外，還雇用了53名臨時工進行洪水測驗工作，僅此就增加40多萬元的臨工費和差旅費等開支。這樣本身按上級核定的人員編制的預算就不能滿足實際工作的需要，還要再抽出一定的資金雇傭臨工。

(二)預算編制缺乏科學性

雖然實行多年的部門預算，還不能完全擺脫傳統的基數加增長的編制方法，零基預算實施范圍受到很大限制，現行的定額標準仍然具有“基數法”的痕跡。部門預算的重要基礎是科學、合理的定額體系。目前，人員支出、對個人和家庭的補助支出部分基本上已經細化到具體的支出科目，而且有具體的文件規定標準作為依據，預算編制較為準確、合理。公用支出部分也細化到“節”級科目，由于沒有結合水文系統的實際制訂分類分檔定額標準，沒有權威性的說服力，結果還只能是按照前三年支出水平平均估算，缺口在30％左右，將傳統功能預算下的部門間不均的狀況給予延續，無法真實反映實際支出水平。沒有定額標準，就存在部門預算的隨意性，再加之預算工作與各個部門的經濟利益有關，必然會違背預算指標應該盡量客觀、公正、可靠的要求。這種隨意性的預算必然影響預算編制工作的質量，同時，在上級核定預算指標時也缺乏充分的依據。

(三)財政供給與事業需求的矛盾尖銳

在編制上報預算時，要求人員支出細化到每人每一項工資和補貼(補助)標準，公用支出細化到每一個科目下的每一項費用，但上級批復的預算沒有詳細的批復說明。特別是人員支出部分，由于該局屬于跨省區流域水文機構，人員分布分散，職工分布在晉、陜、蒙地區，既要執行國家和上級的標準，又要執行所在地方的標準。如果下達預算不明確，哪些該發哪些不該發沒有依據，按有關文件標準全發資金又不夠，哪一項不發都無法和職工解釋；公用支出部分也是如此。目前預算批復基本上還是進行切塊下達。所以，在基層單位執行時不夠明確，普遍形成前三季度無計劃花錢，后一季度缺口無資金保證的局面。

(四)績效考掛機制基本流于形式

盡管部門預算改革在全國各級廣泛推開多年，但部門預算的編制質量和執行情況如何，沒人對此進行詳細研究，目前所謂的績效考核完全流于形式。例如單位編制的部門預算、無論是表格和編制說明非常詳細，但里面的內容是否真實、合理，批復的預算是不是切合實際，的確需要進行調查研究，從這個角度看，部門預算改革還不夠深入，形式上的改革多于內容上的改革。如該局“對家庭和個人補助”中的離退休費用，上報的預算和批復的預算差距很大，上報的預算都是按照有關規定編制，但預算批復比卜報的少得太多，特別是離退休老干部離退休費用每年超支，還要開支醫藥費。因為目前離休干部現在正是出現疾病高峰時期，國家規定離休干部醫藥費實報實銷，但這部分預算編制后沒有明確批復。在“對家庭和個人補助”中打捆批復，所以實際矛盾非常突出。這樣年終編制上報部門決算時，只能把自行解決不了的上百萬元的開支連年掛賬。實際存在的問題長期得不到解決。

(五)突發事件處置機制不完善

水文行業，突發性事件無法預料。由于次年預算是在當年7～8月份上報，對下年發生的突發性事件無法估算，以往的做法就是水毀、污染等突發事件發生后，要求及時上報，但是這部分資金往往在事后較長時間才能到位，有時在汛后甚至年底才能資金到位。作為水文特殊行業，又不能等資金到位在進行水毀設施設備恢復，這樣會耽誤水文測報工作。國家要求必須考慮應急，基層只能是不管什么資金，先保證防汛測報設施設備的正常運轉，這樣既挪用了其他資金，又形成了先有支出，后有預算，而且還會造成批復的預算和實際完成的項目不一致的情況。

二、加強我國水利行業部門預算管理的措施

(一)滿足國家測驗規范編制人員

以國家事業單位試行人員聘用制度改革之機，科學合理編制人員。在各單位的基本支出中，用于人員方面的支出占很大的比重，而且日常公用支出中的絕大部分項目也是與人員數或人員工資額掛鉤的，滿足人員支出需要和維持部門正常運行是編制部門預算的一項基本原則。因此，“人員基數”在部門預算編制過程中起著關鍵性作用，作為流域機構的基層一線，人員必須保證。要根據水文站實際工作任務分類，按不同類別的單位分別確定最低人員需求，比如水文站需要按照國家水文規范滿足基本測驗編制人員，目前國家級水文站一般需要16人，國家級重要把口站一般需要30多人，一般水文站也需要10人，這樣才能既保證人員合理，又確保任務的完成。只有人員核定科學合理，編制的預算才能客觀、公正、符合實際。

(二)依法建立預算定額標準體系

根據《中華人民共和國水文條例》的規定，水文是公益性事業，經費保障是各級財政預算，財政部需要根據事業發展情況，合理劃分部門單位的類檔，開展調查、分析、測算和論證。作為流域行業，要在充分調查研究的基礎上對本行業的實際開支水平進行定性分析和定量對比，研究適合特殊部門的特殊支出需求，逐步制定出更加科學、合理、符合實際的定員定額標準體系，人員、公用、項目分別有周家認可的可供套用的定額，為實行真正的“零基預算”提供依據。

(三)實行陽光預算

按照定員定額下達預算指標，明確下達預算指標中包含的內容，這樣基層執行起來心中有數，可以統籌兼顧考慮當年的支出。特別是涉及人員支出的部分，牽扯個人的切身利益。由于流域機構是跨省區，要執行國家和本系統以及所在地方的標準，如果下達指標明確，目前存在的無法給職工解釋和公用費用掛賬的問題就基本能夠解決。

(四)預算管理與監督分離，建立預算管理機制與體系

預算編報單位要加強預算編報前有關信息的調研及資料的收集、分析，進一步編細、編實各項預算內容，確保部門預算的完整性。嚴格執行，力求預算指標的平衡，杜絕擅自擴大開支范圍，保證資金按照預算定額和規定的用途使用；國家要建立部門預算管理監督體系，實施多層次、多環節、日常化的監督，使監督活動貫穿于預算管理的全過程，要建立和完善一套對預算管理和實施部門、用款單位嚴格有效、既有約束又有獎懲措施的制約機制，使監管部門操作起來有章可循，簡便易行，使預算資金的管理真正走向規范化、制度化。同時，部門預算的監督還需要提升形成民眾的法制觀念和監督機制，營造寬松透明的預算監督環境，使預算管理逐步規范化，進一步發揮資金的使用效益，進事業發展。

(五)強化突發性事件的應急處置能力

按照國家有關緊急事件應對的規定，考慮到受預算編制時間提前等影響。再加之流域水文部門的特殊性，編制部門預算時難以準確預計突發事件的發生情況。為確保預算順利執行，允許主管部門在部門預算中按一定比例預留部分防汛預備金，主要用于單位不可預見開支。一旦發生設施設備水毀等突發性事件。重大的事件由上級主管部門組織專家進行實地考察并核定預算，同時將水毀情況和預算核定情況上報預算審批部門，年終如有結余上繳財政。這樣既解決了基層突發事件的及時處理，又能避免預算和實際支出不一致的現象。