發展農民用水者協會的思考

摘要：我國自1992年從國外引進用水戶參與管理這一模式以來，農民用水者協會的發展取得了長足的進步。本文簡要回顧了我國農民用水者協會的發展歷程及現狀，總結了其取得的一些成效，如用水戶協會在解決水事糾紛、節約勞動力、改善渠道質量、提高弱勢群體灌溉水獲得能力、節約用水、保證水費上繳和減輕村級干部工作壓力等。但用水者協會在其發展過程中也存在一些問題，要在進一步的實踐中，逐步探索和解決。

關鍵詞：用水者協會 灌溉 成效 問題 對策

水資源是經濟社會發展的基礎性資源，是人類賴以生存的基礎。在我國，水資源短缺問題尤為嚴重，據統計，我國有1/4的國土面積缺水，1/10地區的水資源僅能滿足人類生存的基本需求，人均水資源僅為世界平均水平的1/4。被列為世界上13個貧水國家之一。面對日益嚴峻的水資源短缺形勢，如何解決水資源尤其是農用水資源短缺問題已引起了國際社會的廣泛關注。解決水資源短缺的傳統方式往往是借助于工程與技術手段，然而，隨著新建工程的難度不斷加大，依靠工程技術手段解決水資源短缺的問題遇到了挑戰。事實上，大量研究證明，工程與技術手段對解決水資源短缺固然十分重要，但水資源管理不善也是導致水資源短缺的重要原因。于是，改善水資源管理逐漸被提上了議事日程。農民用水者協會就是為了解決灌區這些共性的問題而產生和發展起來的一種改善水資源管理的方式。

一、我國農民用水者協會的發展歷程及現狀

農民用水者協會是以某一灌溉區域為范圍，由農民自愿組織起來的自我管理、自我服務的農村專業灌溉管理組織，屬于具有法人資格，實行自主經營、獨立核算、非營利的民間社團組織。簡單地說，農民用水者協會就是農民自己的組織，由農民自己管理，為自己服務。 用水戶參與管理在我國是一項新生事物。這一管理模式1992年開始從國外引進，并首先在湖北、湖南進行研究試點。1997年開始又在“利用世界銀行貸款加強灌溉農業二期項目區”中，選擇山東、河南、江蘇、河北、安徽5省進行“經濟自立灌排區”的試點，探索總結了符合中國國情的經濟自立灌區發展路子和做法，取得了較好的效果。同時20世紀90年代中期以來，我國結合大中型灌區更新改造和續建配套工作，也開展了“用水戶參與管理”的改革試點。

目前，我國已有30個省(區、市)不同程度地開展了用水戶參與灌溉管理的改革，組建了以農民用水戶協會為主要形式的各種農民用水合作組織20000多個，管理灌溉面積近1億畝，參與農戶6000多萬人，發展趨勢良好。

二、我國農民用水者協會在發展過程中呈現出的特點

一是按照市場機制進行商品水的交易。農民用水者協會按照市場經濟的要求，確認水的商品屬性特征，建立供用水者之間的買賣關系。二是農民用水戶全方位參與灌排區的管理，包括用水者協會轄區內田間灌溉工程的投資建設、運行維護管理，參與用水計劃的制定、配水，對用水者協會和供水單位(公司)實行民主監督等。三是農民用水者協會具有明確的法人地位。大多數農民用水者協會都已在當地縣級或縣級以E工商局和民政局注冊登記從法律上取得獨立的法人實體地位。四是用水戶協會與農村經濟發展已經顯示出良性互動。五是規范運作。農民用水者協會有各自的章程和配套的管理制度，并嚴格按照這些規章制度運作。

三、發展農民用水者協會取得的成效

(一)宏觀方面

一是進一步理順了政府、管理部門與農民三者之間的關系。二是減輕了國家財政負擔。減輕了農民負擔，保持了農村穩定以及農村經濟的發展。三是農業供水管理體制發生了深刻變化，完善了灌區基層管理體制和運行機制。四是促進了政府機構轉變職能，改進工作作風，形成了一支“參與式管理”的隊伍。五是加強了水工程管理，產生了規模管理效益。六是促進灌區兩個文明建設的發展。

(二)微觀方面

一是用水戶方面：用水戶的觀念發生了變化，參與意識增強、參與范圍擴大、參與程度提高，增強了用水戶的民主管理和民主決策意識，提高了用水管理的透明度；減少了守水勞力和水事糾紛；增強了農戶節約用水意識，促進了節約用水；提高了弱勢群體灌溉用水的獲得性。二是服務人員方面：農民用水者協會的建立提高了灌溉服務質量，減少了水費征收中間環節，增加了水費計收的透明度，杜絕亂收費現象，保證了水費及時上繳；減輕了各級干部在供水期的工作壓力，也緩和了干群之間緊張的關系。三是其他方面：提高了灌溉效率，縮短了灌水時間；恢復和改善了灌溉面積，促進了種植結構的調整；落實了工程維修管護責任，工程維護狀況有所改善，渠道質量有明顯改善。

四、存在的問題及對策

(一)存在的問題

1 協會成員及管理人員文化程度低，素質差。農民用水者協會執行委員會成員和用水戶代表文化程度低，素質差，對參與式管理的內涵認識和了解還不夠，管理能力和水平有待于進一步提高，協會內部還很缺乏有威信、有號召力、有責任心、有能力、具有無私奉獻精神的帶頭人。另外，對高科技、高效益的農業知識和節水灌溉技術無法及時掌握，不能用來指導農村水利工作。

2 協會運作不規范。有許多農民用水者協會在成立時并沒有按規定組建，沒有在民政部門注冊、按照協會章程進行運作。協會運作不規范主要表現在組建程序不規范、組織形式不嚴謹和協會職能失位。據調查，有的協會既不是按照水文邊界為單元進行組建的，也沒有到民政部門進行注冊；有的協會實質上是臨時性的用水合作組織，而不是真正意義上的農民用水者協會，到灌溉季節。協會負責人召集執委會和用水戶代表，組織本轄區農田灌溉工作，灌溉一結束，協會解散，協會成員各行其事；有的協會只履行了農業供水、水費收取、水事協調等職能，而其他職能出現失位。

3 政府對協會的支持不夠。由于協會執委會人員本身素質等因素的影響，協會在運行中難免出現這樣那樣的問題和困難，如不及時給予幫助，可能會導致協會難以運轉下去。因此，在實際工作中，還需要政府和供水單位跟蹤服務，加強指導。但是有些地方'農民用水者協會一成立，基層政府就什么事都撒手不管。結果由于農民用水者協會還沒能正常運轉，造成灌溉活動無人組織，農戶則各顯神通，有的利用水泵從附近河塘里抽水，有的在渠道內筑壩蓄水，有的干脆不灌溉，任其受旱減產。

4 灌區基礎設施建設滯后，計量設施不完善。由于我國灌區大多建于上世紀50～70年代，歷史欠賬及田間工程管理缺位，造成很多田間工程配套差、破損嚴重，影響了水利工程效益的正常發揮。另外，有些灌區沒有計量設施，水田灌溉的水量仍然采用模糊計量法，將農業用水問題均攤到單位面積上。按灌溉面積計收水費。在日前農業比較效益低的狀況下，我國大部分地區的農民還沒有足夠的經濟能力去投資進行工程改造，工程基礎的薄弱直接制約協會的發展。

5缺乏正常的運行經費。雖然各地采取了各種措施。扶持協會能力建設，但仍有不少協會缺乏正常的運行經費，造成協會運轉困難。農民用水者協會受資金的困擾，協會經費和管理人員的報酬無法解決，嚴重挫傷了他們的積極性，協會工作無法正常開展，從而使協會的職能作用不能充分有效地發揮。

6宣傳力度不夠。近年來灌區各級地方政府與管理單位在農民用水者協會的試點建立、推廣中作了一些宣傳教育工作，農民對其概念、目的、意義和作用有所了解，但是程度還遠遠不夠。由于受歷史、自然以及有關部門配套改革滯后等多種原因，有些協會在運行中并沒有收到預期的效果，有的甚至有名無實，以致對農民用水者協會的推廣有一定的負面影響。

(二)對策建議

1進一步加大宣傳引導。各級水行政主管部門要結合實際，利用報紙、廣播、電視、宣傳車、橫幅等宣傳方式，深入宣傳農民用水者協會的相關知識。首先要加大對灌區和基層水利工作者以及當地干部的宣傳，調動水管單位和基層干部的能積極性，要讓他們做好群眾工作，統一系統內外的思想認識。其次，也是特別重要的就是加大對廣大農民用水戶的宣傳，擴大農民用水戶協會宣傳的覆蓋面，充分調動用水戶的積極性，提高他們的合作意識。營造良好的改革氛圍。最終形成全社會關心、關注、支持用水者協會發展的氛圍。

2加強協會能力建設，規范協會運作行為。各地要積極創造條件，采取各種措施。整合資金，加大對小型農田水利和灌區田間工程的投入，逐步解決工程基礎設施薄弱問題；要積極爭取財政資金對協會能力建設的補助，積極探索將協會的運行管理經費通過協商的方式計人用間小型灌排工程管理成本，為協會良性運行創造條件。

加強協會的自身能力建設，一是要開展對協會工作人員進行定期的思想教育和業務技術培訓，提高素質和服務能力；二是對已組建的協會要繼續幫助其完善制度，按程序規范運作；三是要完善內部監督機制，進一步提高農民用水戶的民主意識和協會的服務水平；四是建立評價、考核體系，定期對協會進行考核，對發揮作用不大的協會要按程序重新整改，保護農民利益，保證用水戶協會的健康發展。

3處理好用水戶協會與當地政府的關系。農民用水者協會要高度重視當地政府在協會發展中的作用，努力爭取各級政府的支持，建立健全協會良性發展的保障制度，制定并完善相關管理政策和法規。同時應該清楚的看到，僅僅依靠協會力量改善支渠以下工程狀況是不現實的，還必須依靠政府的支持和推動，只有在政府的大力支持下，調整財政支出結構，積極引導社會各界和農民向水利投入，進一步拓寬農田水利建設資金來源渠道，才能從根本上改變末級渠道工程狀況，完善計量設施，同時也能夠緩解協會運作經費問題，為農民用水者協會的正常工作創造一定的基礎條件。

4 正提高協會管理人員的素質。協會的管理人員在協會的運行過程中起到至關重要的作用，因此，協會管理人員素質的高低直接關系到協會的成功與否。所以，在今后的相當長的時期里，我們要在廣泛深入宣傳參與式灌溉管理和節水型社會建設的基礎上，有計劃、有步驟，分期分批對協會管理人員進行各種不同形式的培訓，主要包括：法制教育、灌溉業務培訓、服務意識、服務觀念教育等等。要采取多種途徑，加大培訓教育的力度，不斷提高協會負責人員的素質和能力，使之能挑起重任，帶領協會向規范化、法制化、制度化邁進。