政府角色模式轉型：和諧社會構建的現實動力

摘 要：各級政府在和諧社會的建設中起著主導性作用，政府角色模式轉型已經成為和諧社會構建的現實動力。因而，構建和諧社會必須以重構社會發展的價值準則、建立現代公共財政體系、健全社會利益表達機制和利益調節機制為切入點，大力推進政府角色模式由“經濟建設型”向“公共服務型”轉變。

關鍵詞：和諧社會；政府；角色轉型；公共服務

中圖分類號：F401 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2007）08/09-0106-05

十六屆六中全會通過的《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，全面提出了構建社會主義和諧社會的戰略部署，同發展社會主義市場經濟、建設社會主義民主政治和社會主義先進文化一道，共同構成了四位一體的社會主義現代化建設總體布局，標志著我們黨對有中國特色社會主義道路的探索達到了新的理性高度。

基于各級政府在和諧社會建設中所擔負的重要職責，《決定》還明確提出了“建設服務型政府”的目標要求，并就服務型政府的宗旨、職能配置、管理方式、行為模式等方面作出原則性規定。這也表明推進政府角色模式從經濟建設型政府向公共服務型政府的轉變，實際上已經成為和諧社會建設的重要現實推動力。

一、政府是和諧社會構建的主導者

和諧社會建設既是一個長遠的戰略目標，又是一個宏大的社會系統工程，需要發揮社會各個組織和全體公民的作用。這其中，各級黨委政府發揮著至關重要的主導性作用。

首先，政府作為國家意志的具體體現者，是社會利益整合的主體。社會和諧說到底是社會利益的協調問題。在市場經濟條件下，競爭機制的作用必然導致社會利益的分化，形成多元化的社會利益格局。不同的利益群體有著不同的利益訴求，他們在競爭社會稀缺資源的過程中必然會發生各種利益沖突。政府作為社會利益的整合者，一方面必須為社會資源的競爭制定公正的規則體系，并保證規則體系能夠有效地制約社會資源的競爭；另一方面必須通過社會二次分配，進行必要的社會利益協調，使競爭的失利者獲得一定的補償。任何一種社會和諧，都以社會規則系統的有效運作為前提，政府如果不能很好地發揮規則的制定者、執行者的作用，發揮社會利益的整合作用，社會利益的沖突就可能發展到瓦解社會秩序的程度，發展到社會共同體解體的程度，社會文明也就會退化到弱肉強食的叢林狀態。因此，要在市場化和經濟起飛進程中有效地維系社會和諧，首先就必須充分發揮各級政府在保障社會規則系統的有效運作上的作用。

其次，政府是公共資源的配置者，各級政府能否合理地配置公共資源，是社會能否實現和諧的重要決定因素。充分發揮市場機制在社會資源配置中的基礎性作用，是中國體制改革的重要目標，但即使在市場經濟高度發達的西方國家，市場也絕非資源配置的唯一方式，政府同樣發揮著重要的作用。經過改革開放以來近30年的發展，我國已經積累了可觀的財富，政府手中掌握的近4萬億的稅收和1萬億美元的外匯儲備，已經使政府具備了相當大的調節國民經濟社會生活的實力。各級政府如果能夠本著以人為本的發展理念，按照公平正義的原則，合理地配置其所掌握的規模龐大的公共資源，重點解決好突出的民生問題，和諧社會秩序的構建也就有了基本的保障。

再次，政府主導型發展模式，決定了各級政府在國家經濟社會發展戰略和公共政策的制定、實施中發揮著至關重要的作用。我國的人均國內生產總值已突破1000美元，產業結構轉型速度正在加快，社會利益格局正發生重大變化，社會轉型正面臨關鍵的臨界點，社會進入了一個既充滿發展機遇、又面臨各種社會風險的新的發展時期。在這個特殊時期，能否實現經濟社會持續穩定發展，在經濟起飛過程中維系穩定、和諧的社會秩序，關鍵在于政府能否積極制定和實施合理的公共政策。政府是國家公共利益的代表和管理者，它通過制定充分反映公共意志的政策、確立社會普遍遵從的行為準則、調整社會規范和社會關系，來維護公共利益，保證社會公正，推動社會健康、協調發展。在當前事關中國未來命運的重要階段，如果政府采取的政策妥當，就可以帶領人民平穩度過這一關鍵期；如果在政策導向上發生重大失誤，則會激化矛盾，造成社會動蕩，從而阻礙經濟與社會發展。

中央在提出科學發展的基礎上，把社會和諧上升到中國特色社會主義本質屬性高度，這體現了國家經濟社會發展價值取向一種重大的調整。社會和諧既是落實科學發展觀的重要保障，又是實現經濟社會科學、合理發展的重要目標。社會和諧目標的提出，意味著發展理念的重大轉型。從實現社會和諧的社會發展價值導向來講，科學發展觀的落實可以理解為三個層面的問題：一是為誰發展？科學發展觀視野下的發展，不是為了少數人的特殊利益而發展，不是為了政府的政績發展，而是要為全體社會成員的福利而發展，要讓全社會的成員都能分享到發展的成果。于是，就有了更加注重社會公平的問題，有了關注社會底層的問題。二是發展為了什么？我們需要從以往單純注重物質財富增長，注重GDP增長的發展，轉向更多地關注國民生活質量的提升，關注社會成員對幸福的切實感受，關注社會和諧秩序的維系。三是如何發展？這就有了如何實現經濟與社會、城市與鄉村、物質文明與精神文明、人類與生存環境之間以及代際之間全面協調發展的問題，就有了社會關系以及人與自然關系的可持續性問題。要貫徹落實科學發展觀，完成發展模式的轉型，就需要各級政府制定的發展戰略，以及各種政策充分體現這樣的發展理念。

最后，就改革開放以來各級政府所發揮的作用來講，和諧社會的構建很大程度上取決于政府角色的轉型。在過去的20多年間，在“以經濟建設為中心”的發展導向的作用下，各級政府一心一意致力于經濟建設，在加快經濟發展方面發揮了巨大作用，各級政府的行為都呈現出了鮮明的經濟建設型政府的角色模式。客觀地講，在經濟十分落后、社會各項事業的發展都嚴重受制于經濟發展水平的情況下，各級政府以組織經濟建設為首要職能的角色定位，有一定的歷史合理性。但近些年來社會發展滯后于經濟發展問題也越來越突出地暴露出來。更重要的是，在不合理的政績考核體系的刺激下，一些地方政府的職能已經出現了嚴重的偏差和扭曲，如把“發展是硬道理”片面地理解為經濟增長是硬道理，把“發展是第一要務”簡單地理解為經濟發展是唯一要務，甚至為單純追求GDP增長而不惜讓一部分社會群體承受巨大的利益犧牲，不惜讓環境付出巨大的代價。這些影響社會和諧的突出矛盾和問題，其產生的原因盡管是復雜的、多方面的，但許多問題不能不說與地方政府發展導向和政策取向的錯位存在著密切的關系。換言之，地方政府角色的缺位、越位，正是一些影響社會和諧的因素長期得不到解決，甚至不斷惡化的重要根源。

二、和諧社會構建需要政府角色模式轉型

正如經濟體制改革經歷了十多年“摸著石頭過河”的“試錯”性探索，才最終確立了建立社會主義市場經濟體系的目標模式一樣，中國的行政體制改革在經歷了長時期的適應性調整，經歷了以機構改革和職能轉變為中心的幾輪變革之后，逐步認識到從政府主導型經濟向市場主導型經濟轉變是市場化改革的必然趨勢，與之相對應，政府的角色也必然要從主導經濟發展轉變到提供公共服務的軌道上來，于是在新世紀之初中央便確立了構建現代公共服務型政府的目標模式。一方面，隨著中國市場經濟體系的逐步發育成熟，政府角色正面臨著一個結構性的轉型。在市場主體和社會中介組織已經可以越來越廣泛地承擔政府某些相關職能的情況下，公共物品和公共服務嚴重短缺的現實迫切要求政府在弱化經濟建設主體角色的同時強化其公共服務功能。另一方面，公共服務型政府的建設也順應了世界公共管理體制改革的潮流。20世紀70年代興起的西方行政體制改革浪潮，在對政府職能進行重新定位與設計時，最終都選擇了公共服務導向，實現了由重管制向重服務的職能轉換，以及“以政府為中心”向“以公眾為中心”的價值轉換。

政府角色模式的轉變，作為我國行政體制改革的主題，已經提出了近20年，其間政府角色的轉變也取得了一些進展，但從總體上看，政府角色轉變還沒有實現結構性的突破，政府角色越位、缺位和錯位現象還司空見慣。政府角色轉變長期滯后，究其根源，一個重要原因，是以往的政府職能調整，缺乏一個清晰的目標模式，限于枝節性的修修補補。在中央明確提出科學發展觀，確立經濟社會全面協調可持續發展戰略的背景下，建設服務型政府很自然地就成為中國行政體制的目標模式。增進政府服務職能的實質，是為市場和公民提供所需的公共產品和公共服務。提升政府的公共服務功能意味著政府把“服務人民”作為自身行為的邏輯起點和最終歸宿，將自身定位于服務者的角色，不斷地應對人民日益增長的多樣化需求，不斷完善基本的公共服務，并承擔相應責任，并以人民是否滿意作為評判工作的最高標準。在市場經濟條件下，要求政府在提供維持性公共服務以保證國家機器正常運作，維持社會的良性發展的前提下，還必須提供全面的社會性服務以彌補市場缺陷，滿足通過市場機制滿足不了或滿足不好的社會公共需求，如公共教育、醫療衛生、社會福利和保障、勞動力再就業、環境保護、公共基礎設施、社會安全和秩序等。換言之，政府角色職能應轉變到為人的生存和發展創造良好、和諧、可持續的環境和提供服務上來。

政府的公共服務職能也體現在為市場經濟有效運作提供必要的規則服務上，即通過提供合理的規章制度來規制市場行為和規范市場秩序，為各個市場主體提供良好的發展環境與平等競爭的條件，以降低市場經濟活動的運行成本，增進市場效率，提高市場經濟的活力，促進社會主義市場經濟的快速發展。在市場主體已經基本發育成熟的條件下，政府在市場經濟發展中的角色，應轉變成為市場主體創造平等競爭環境和提供服務的“服務員”。當前的重點是健全和完善市場規則體系，打破行政性壟斷，限制行政權力對微觀經濟過程過多過濫的干預，著力創造一個有利于市場主體平等競爭的市場環境。

社會管理同樣是政府的一個重要職能。這里的社會管理，主要是指通過制定社會政策和法規，依法管理和規范社會事務，化解社會矛盾，調節收入分配，維護社會公正、持續和穩定的過程。政府執行社會管理職能、充當社會管理者，既是彌補市場失靈的要求，是協調各種矛盾的前提，也是構建社會主義和諧社會的一個重要任務。目前，我國政府社會管理職能還不適應市場經濟發展和社會全面進步的需要，當代中國的社會變遷對政府社會管理職能提出了嚴峻挑戰。主要表現為：一是社會發展明顯滯后于經濟增長，突出體現在我國社會安全網的建設緩慢，社會保障覆蓋面和公共衛生覆蓋面較低。二是在經濟與社會發展的過程中，出現了諸如貧富差距加大、社會保障覆蓋面過低、就業形勢嚴峻、社會事業發展緩慢、政府債務風險與財政風險加大等，這些問題都給社會和諧秩序的維系增加了不確定性因素。三是我國社會組織形態和社會階層結構發生了重大變化，同時由于城鄉、地區差距和收入分配差距的擴大，導致了不同社會階層之間的利益摩擦和沖突增多。這些都要求各級政府進一步強化社會管理職能，為人民群眾提供安居樂業的社會環境和生活環境。如通過制定社會政策和法規，依法管理和規范社會組織、社會事務，化解社會矛盾，調節收入分配，完善社會保障體系，維護社會公正和社會穩定；加強社會治安綜合治理，維護良好的社會秩序；強化危機管理意識，加快建立健全各種突發事件應急機制，提高政府應對公共危機的能力；完善就業服務體系，提供有利于擴大就業的政策環境；控制人口增長和治理生態環境，促進人與自然的協調與和諧；鼓勵開展各種形式的社會互助活動，保護困難群眾基本利益等。

三、以完善制度推進政府角色模式轉型

各級政府在和諧社會構建中的主導作用，以及政府自身所面臨的職能轉變的重大挑戰，決定了政府角色模式從經濟建設型政府向公共服務型政府的轉變實際上已經成為和諧社會建設的重要現實推動力。但從和諧社會建設所面臨的主要矛盾來講，要想實現政府角色模式的轉換就必須突破現有的價值準則、建立現代公共財政體系、建立健全社會利益表達機制和利益調節機制。

1.重構社會發展的價值準則，確立公正至上的價值導向

公正是協調社會各個階層相互關系的基本準則，是社會凝聚力、向心力和感召力的源泉。改革和發展只有遵循公平正義的原則，才能取得社會各個階層的共識和認同，獲得最廣泛的社會支持。只有公眾在社會現實生活體現了起碼的公平正義這一點上形成了廣泛的共識，社會共同體才能有效地維護共同體成員內部之間的和諧關系。當前，公平正義已經成為社會利益沖突中公眾普遍的價值需求。如果我們按照社會競爭的過程邏輯，把公平（平等）的內涵理解為起點平等（社會地位的平等）、過程平等（規則的一視同仁）及結果平等（最終分配的相對均衡）三層內容的話，起點平等和規則平等所構成的形式公正，或者說機會平等，相對于結果平等，無疑更具有基礎性和前提性的意義。這種意義的形式公正，同效率并不構成沖突，不存在“兼顧”的問題，因為它正是效率之母。

從西方的歷史來看，其公平與效率之爭，是在形式公正得到了法律制度的基本保障的前提下展開的，羅爾斯與諾齊克的爭論對于我們的啟示，只有放在這樣背景下才有真實意義。就中國而言，在改革之前，我們在很大程度上是把形式公正當作“資產階級法權”來批判的，因而在實踐中產生了很強的舍棄形式公正直接爭取結果平等的沖動。其結果是社會共同體成員在沒有獲得形式公正的前提下，陷入了無效率所導致的共同貧困。改革開放后，我們逐步確立了“效率優先、兼顧公平”的價值取向，近些年來我們又進一步強調要“更加注重公平”，具體的原則是“一次分配注重效率，二次分配注重公平”。必須指出的是，“兼顧”意義的“公平”只能理解為作為社會競爭結果的財富分配的相對平等，而決不能錯誤地認為形式公正意義的機會平等，也必須為效率讓路，處于“兼顧”的地位。因此，從構建社會和諧的角色講，政府行為必須牢固地確立公正至上的價值導向，堅決避免任何以犧牲社會公正為代價的所謂“效率至上”。為此，國家的各種法律，政府制定的各種公共政策，都必須切實保障所有社會成員平等的國民待遇，保證所有社會競爭的規則體現形式公正，并能夠得到有效的執行。只有在這一基礎上，才談得上通過二次分配對國民的收入進行必要的調節。

2.建立健全現代公共財政體系，強化各級政府的公共服務功能

現代公共財政是與市場經濟體制相聯系的，著眼于校正市場失靈現象的財政管理體制。在市場經濟條件下，凡是市場經濟無法解決或解決不好的，屬于社會公共領域的事項，公共財政原則上都必須介入。公共財政的最重要的特點，顧名思義，就是公共性，它以滿足社會公共需要和追求社會公共利益為宗旨，以促進經濟發展、社會發展和人的全面發展的統一，實現和諧社會為目標。要實現由經濟建設型政府向公共服務政府的轉變，建立現代公共財政體系是一個核心問題。

一方面，必須根據政府間事權的配置，對政府間的財權進行合理化的調整，形成各級政府財權與事權的對稱局面。隨著分稅制財政體制的實施，在中央政府的財力得到保障的同時，中國的財政體制也暴露出了中央財政投資性支出過大，轉移支付力度過小，以及地方財力過度集中化，導致政府間財政資源配置同事權配置很不相稱的局面。為此，當前迫切需要根據公共產品的性質，在劃分區域性公共產品與全國性公共產品的基礎上，明確財政支出的來源和承擔者，建立各級政府事權與財權的對稱機制。另一方面要通過調整財政支出結構，加快由投資型財政向公共服務型財政的轉變，大幅度增加社會保障、教育、基礎設施、生態環境建設和環境保護等重點公共需要支出，促進經濟社會全面協調穩定發展，使全體社會成員共享改革發展的成果。同時，要切實降低各級政府的行政成本。據統計，中國目前有一半左右的省，其財政收入65%以上用于行政事業開支，大多數縣的行政事業費占財政收入80%-90%，換言之，為數不少的縣市的財政預算基本處于自我維持狀態。1990-2001年間，我國行政管理費用年均增速為29.2％，12年間增長了7.3倍。90年代末及新世紀初，全國大概有350萬輛公務車，一年耗費3000億人民幣，而2001年全國用于低保的費用只有100億元，失業保險也只有190億元。

3．建立健全社會利益表達機制和利益調節機制，實現社會分化的有序化和合理化

依法享有各項民主權利，享有市場主體自主選擇權利的社會成員，根據自身的價值偏好努力實現個人收益的最大化，由此導致社會利益不斷分化，并在這種分化過程中形成各種利益矛盾和利益沖突，這是現代開放社會的生活常態，也是和諧社會建設面臨的一個核心問題。人類社會發展的歷史充分證明，人類社會不可能通過回避利益矛盾和壓制利益沖突，來實現社會和諧。這是我們必須正視和接受的基本事實。更重要的是，利益的分化和沖突并不是洪水猛獸，它在不同的社會制度條件下會有截然不同的表現形式。只要形成了適宜的社會環境和制度約束條件，利益沖突的結局也完全可能由“你死我活”式的零和博弈或“同歸于盡”式的負和博弈，演變為妥協中的雙贏、分歧中的共容共存。在市場經濟條件下，我們可以、也只能在在分歧中尋求均衡，在分化中尋求整合，在對立中求妥協，通過規范市場秩序，健全利益均衡機制，實現公平競爭中的社會和諧。概括地講，這種和諧機制對利益的整合應當遵循以下幾個基本原則。

一是社會利益的分化必須建立在正義的基礎上，建立在充分尊重市場規則和法治秩序的基礎上。在轉型時期，正義的首要內涵不能不是所有社會成員享有平等的社會權利，享有平等地競爭各種社會稀缺資源的機會，也就是享有形式公正。在按要素分配的市場規則下，勞動力、資本、知識、技術、管理等等都是生產要素，其提供者都是社會財富的創造者，都有按照自己的貢獻參與公平分配的權利。同時，社會利益分化必須以社會流動機會平等地向所有國民開放，打破所有先賦身份、權力的優先權為前提。社會階層之間的自由流動，是緩和社會地位差別造成的矛盾和沖突，釋放社會底層不滿能量的根本途徑。社會流動性越大，就越能夠為社會成員提供更多的機會和希望，社會結構就越具有彈性，社會沖突就越容易得到化解。訴諸于社會現實，引發社會不滿的最突出問題往往并非利益分化本身，而恰恰是利益分化的規則問題，是特權、先賦性因素等對規則公正性的破壞。

二是社會利益分化必須控制在社會可承受的范圍之內。一個社會共同體要維系其最基本的凝聚力，保持最低限度的穩定和和諧，就必須能夠將社會的利益分化和利益沖突控制在不引發激烈的對抗性沖突，不危及整個社會作為一個利益共同體存在的范圍之內。換言之，和諧社會的游戲規則不能是“弱肉強食”、“贏家通吃”，而必須是弱者與強者的共容共存。在一個社會的競爭和利益分化發展到失敗者連生存的尊嚴和希望都被剝奪的地步時，社會和諧不僅對于弱者來說是一種奢望，對于強者來說同樣也只能是一種幻想。因此，當前構建最低限度的社會和諧必須解決的一個突出問題，就是建立全民最低限度的福利保障體系，打造社會安全閥，保證任何一個社會成員都不會因在基本生存問題上陷入“走投無路”的境地而危及社會和諧，保證社會各階層都能分享改革發展的成果。

三是健全社會各群體的利益表達機制。在利益沖突常態化時代，唯一的出路，是實現沖突各方的利益妥協。為此首先必須建立健全利益表達的制度化渠道，使社會各階層的利益愿望都能夠通過制度化的合法渠道表達出來，并進入公共政策的渠道。同時，社會的利益沖突必須有制度化的協商、均衡機制，借助于談判、對話、協商等利益整合機制，使沖突各方的利益都能夠通過妥協、退讓的方式得到不同程度的實現，并在此的基礎上形成社會價值的基本共識，形成對維系利益共同體的社會共同利益的尊重。

責任編輯：黃 杰