從經(jīng)濟學(xué)角度分析我國氣象服務(wù)供給模式的選擇

摘 要： 文章從現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)角度，廓清了我國氣象服務(wù)中不同類型氣象產(chǎn)品的屬性，并 在此基礎(chǔ)上概括了目前世界上三種氣象服務(wù)供給模式，且就其利弊作了深入的分析，最后提 出我國氣象服務(wù)供給應(yīng)該選擇的模式：國家氣象部門只提供公共氣象服務(wù)，私人氣象服務(wù)應(yīng) 交給“市場”，由私人公司開展。

關(guān)鍵詞：公共產(chǎn)品 私人產(chǎn)品 氣象服務(wù) 公共氣象

中圖分類號：F019.5

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914(2007)11-067-02

氣象服務(wù)主要指氣象部門提供氣象信息及把氣象信息進(jìn)一步加工成氣象產(chǎn)品并提供給社 會的過程，氣象服務(wù)的質(zhì)量直接影響甚至決定國民經(jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展和人民生活的安全。 從氣象服務(wù)的內(nèi)容來看，現(xiàn)代氣象服務(wù)分為氣象信息服務(wù)（氣象情報和預(yù)報服務(wù)）、氣象工 程技術(shù)服務(wù)、氣象科技綜合服務(wù)等。不同的氣象服務(wù)內(nèi)容具有不同的產(chǎn)品屬性，有的具備非 排他性和非競爭性公共產(chǎn)品屬性，這類氣象服務(wù)被稱為公益性氣象服務(wù)；有的具備完全的排 他性和競爭性私人產(chǎn)品屬性，這類氣象服務(wù)被稱為私人氣象服務(wù)。

縱觀世界各國的氣象供給運行方式，基本上有以下幾種模式：一是政府全部提供公益氣 象和私人氣象服務(wù)模式；二是政府提供公益氣象服務(wù)+政府和市場共同提供私人氣象服務(wù)模 式；三是政府提供公益氣象服務(wù)+市場提供私人氣象服務(wù)模式。目前，隨著我國公共氣象改 革已進(jìn)入關(guān)鍵階段，以及社會上氣象服務(wù)供需求矛盾日益突出，我國氣象服務(wù)供給應(yīng)該采取 何種供給模式及為什么選擇這種模式，則要分析氣象服務(wù)不同產(chǎn)品的經(jīng)濟學(xué)特征，并結(jié)合我 國具體情況而定。

一、氣象服務(wù)產(chǎn)品的經(jīng)濟學(xué)分析

氣象服務(wù)內(nèi)容構(gòu)成復(fù)雜，廓清氣象服務(wù)中哪些是“公共產(chǎn)品”，哪些是“準(zhǔn)公共產(chǎn)品” ，哪些是“私人產(chǎn)品”，是選擇合理氣象服務(wù)供給模式的關(guān)鍵。根據(jù)公共經(jīng)濟學(xué)觀點，只有 公共產(chǎn)品（純公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品）由于市場失敗而無法有效供給，才需要政府提供。私 人產(chǎn)品由于存在完全排他性和競爭性應(yīng)通過適當(dāng)?shù)陌才庞伞笆袌觥碧峁?/p>

1.純公共氣象產(chǎn)品。

純公共氣象產(chǎn)品是指具有典型的非排他性和非競爭性的，由社會成員共同消費的氣象產(chǎn) 品。目前我國提供的純公共氣象產(chǎn)品主要有：政府決策氣象產(chǎn)品、社會公眾氣象產(chǎn)品、國家 安全氣象產(chǎn)品、防災(zāi)抗災(zāi)氣象產(chǎn)品、國際交換氣象產(chǎn)品、國家基礎(chǔ)性研究氣象產(chǎn)品、國家基 本氣象數(shù)據(jù)和資料等。這些氣象產(chǎn)品具有典型的純公共產(chǎn)品的全部特征。如電視災(zāi)害性氣象 預(yù)報節(jié)目，每個社會成員都可收看，且任何社會成員收視消費并不影響其他人的收視消費， 故具備非競爭性；同時，災(zāi)害性氣象預(yù)報警報，受益的是災(zāi)害性天氣發(fā)生地區(qū)的所有公眾， 決不能劃分哪些人能或不能消費這種氣象產(chǎn)品，故具備非排他性。

純公共氣象產(chǎn)品可根據(jù)地域范圍劃分為國際性、全國性、地方性公共產(chǎn)品。根據(jù)世界氣 象組織40號決議、《氣象法》以及相關(guān)法律法規(guī)，我國提供的國際性公共氣象產(chǎn)品有207個 基本天氣站地面天氣資料、40條船舶的氣象資料、88個高空站探空資料、部分?jǐn)?shù)值預(yù)報產(chǎn)品 ；全國性公共氣象產(chǎn)品有政府決策氣象產(chǎn)品、社會公眾氣象產(chǎn)品、國家安全氣象產(chǎn)品、防災(zāi) 抗災(zāi)氣象產(chǎn)品等；地方性公共氣象產(chǎn)品有人工影響天氣服務(wù)、地方性防災(zāi)減災(zāi)氣象服務(wù)；地 方性氣候區(qū)劃與氣候資源監(jiān)測與服務(wù)等。

2.準(zhǔn)公共氣象產(chǎn)品。準(zhǔn)公共氣象產(chǎn)品，一般指介于純公共產(chǎn)品（政府提供的服務(wù)）與私人產(chǎn) 品（居民或企業(yè) 提供的服務(wù)）之間的社會產(chǎn)品，其最大的特征在該產(chǎn)品具有不完全的非排他性和非競爭性。 目前我國提供的準(zhǔn)公共氣象產(chǎn)品比較廣泛，具體包括民航、農(nóng)林、水利、電力、海洋等部門 自產(chǎn) 的氣象產(chǎn)品，社會氣象中介產(chǎn)品，以及氣象高等學(xué)歷教育、氣象中等教育、氣象出版和各級 氣象學(xué)會提供的氣象服務(wù)產(chǎn)品。部分國家氣象單位利用或依靠政府提供的設(shè)施、技術(shù)和初級 產(chǎn)品作為資源而生產(chǎn)的經(jīng)營性氣象產(chǎn)品，如氣象手機短信服務(wù)，作為天氣預(yù)報信息這一純公 共產(chǎn)品的傳播形式，具有很大的正外部效益，其性質(zhì)異于私人氣象產(chǎn)品，也被視為準(zhǔn)公共氣 象產(chǎn)品。

3.私人氣象產(chǎn)品。

私人產(chǎn)品，是指企業(yè)利用市場機制提供的產(chǎn)品與服務(wù)。從服務(wù)來講，由企業(yè)提供的教育 、衛(wèi)生、交通、氣象服務(wù)等都屬于私人產(chǎn)品。私人氣象產(chǎn)品是指由企業(yè)利用市場機制提供的 氣象產(chǎn)品，它具有完全的排他性和競爭性特征。近20年來，我國私人氣象產(chǎn)品發(fā)展較快，私 人氣象產(chǎn)品主要有氣象儀器、氣象裝備，以及由各種氣象技術(shù)服務(wù)部門、氣象信息服務(wù)部門 提供的氣象產(chǎn)品。這些氣象產(chǎn)品被稱為私人產(chǎn)品，不僅其消費上競爭性明顯，且因提供這類 產(chǎn)品而發(fā)生的一切費用均由享用人承擔(dān)，具有完全的排他性。

二、從經(jīng)濟學(xué)角度分析三種模式

1.第一種模式的經(jīng)濟學(xué)分析。第一種模式是完全由國家氣象部門提供公益氣象服務(wù)和私人氣 象服務(wù)，其實質(zhì)是由政府 全面提供純公共氣象產(chǎn)品、準(zhǔn)公共氣象產(chǎn)品和私人氣象產(chǎn)品。由于氣象服務(wù)是一種高科技產(chǎn) 業(yè)，需要由分布合理的氣象觀測站、若干氣象衛(wèi)星、多型號的天氣雷達(dá)及船舶、飛機等構(gòu)成 的全球天氣監(jiān)測網(wǎng)，投入非常巨大。由國家氣象部門提供一切公共氣象產(chǎn)品和私人氣象產(chǎn)品 可以形成規(guī)模經(jīng)濟，有效降低成本，但這種由政府“一肩挑”的供給模式也不可避免地存在 缺陷，主要體現(xiàn)在提供的氣象服務(wù)的質(zhì)與量上的不足：一是在公共氣象理念下的政府通過公 共財政為公益性氣象服務(wù)融資，為社會公眾免費提供公益氣象服務(wù)，但由于政府財政能力有 限，融資渠道單一（稅收），使得政府投資不足以支撐私人氣象服務(wù)的供給，從而無法滿足 社會公眾對氣象服務(wù)多樣化的需求；二是國家氣象部門低效的官僚體制和非營利的生產(chǎn)理念 導(dǎo)致對社會公眾需求回應(yīng)不足，反應(yīng)遲鈍。同時國家氣象部門作為唯一的氣象服務(wù)供給者， 缺乏競爭和有效的績效評估機制，氣象服務(wù)質(zhì)量普遍不高，不能滿足公眾對氣象服務(wù)日益膨 脹的需求。

2.第二種模式的經(jīng)濟學(xué)分析。第二種模式是國家氣象部門既提供公益性氣象服務(wù)又提供私人 氣象服務(wù)，同時還允許私 人公司從事私人氣象服務(wù)。其與第一種模式的根本區(qū)別在于政府鼓勵私人公司開展私人氣象 服務(wù)，提供私人氣象產(chǎn)品，國家氣象部門與私人氣象部門在氣象服務(wù)市場上并存，平等競爭 。這種模式的優(yōu)點有：一是通過私人公司的競爭會促使資源配置優(yōu)化；二是有利于純公共氣 象產(chǎn)品的附加值的開發(fā)和利用。但這種模式缺點是國家氣象部門沒有完全退出私人氣象服務(wù) 市場，第一種模式的不足在這里不同程度地存在，而且該模式會導(dǎo)致不同部門的員工同工不 同酬的現(xiàn)象，最終挫傷無法參與提供私人氣象服務(wù)的人員積極性。

3.第三種模式的經(jīng)濟學(xué)分析。由于氣象服務(wù)同時包含了純公共氣象產(chǎn)品、準(zhǔn)公共氣象產(chǎn)品和 私人氣象產(chǎn)品，這就決定 了氣象服務(wù)供給采取第三種運作模式最符合經(jīng)濟學(xué)的原理，即國家氣象部門提供純公共氣象 產(chǎn)品和準(zhǔn)公共氣象產(chǎn)品等公益氣象服務(wù)，由私人公司提供私人氣象產(chǎn)品以開展私人氣象服務(wù) 。

純公共氣象產(chǎn)品和準(zhǔn)公共氣象產(chǎn)品由于具備非排他性和非競爭性而無法避免“免費搭車 ”的情況，在這種情況下，提供公益性氣象服務(wù)就無利可圖，私人企業(yè)就不愿意提供這種公 共物品。如果通過市場調(diào)節(jié)，只有當(dāng)氣象服務(wù)達(dá)到一定價格時，才會有私人企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)， 而一般的氣象服務(wù)，如天氣預(yù)報氣象產(chǎn)品、國家基礎(chǔ)性研究氣象產(chǎn)品等，消費者不愿意也不 能提供這樣的價格，所以，公益性氣象服務(wù)只有政府來承擔(dān)。而政府提供氣象服務(wù)的支出， 不是通過市場出售收入來彌補，而是通過稅收來補償。稅收是每個公民都提供的，所以每個 公民可以享受。這就是國家氣象部門只提供公益氣象服務(wù)的經(jīng)濟學(xué)依據(jù)。當(dāng)然，在提供公益 氣象服務(wù)過程中，若提供的產(chǎn)品是準(zhǔn)公共氣象產(chǎn)品，亦可按某種價格標(biāo)準(zhǔn)向消費者收費供應(yīng) 。如氣象信息短信服務(wù)，該產(chǎn)品具有不充分的非競爭性和非排他性。一方面，手機機主借助 于氣象信息短信能更好地安排生產(chǎn)或生活活動，從該角度看，氣象短信的消費是競爭性的， 但是，若手機機主周圍的群眾通過閱看機主信息（或通過其他途徑，如機主主動告示等）了 解天氣狀況從而更好地安排各自生產(chǎn)或生活活動，此時氣象短信的消費是非競爭性的，其效 益已外溢給眾多的其他消費者，由此可知，氣象手機短信具有不充分的非競爭性。另一方面 ，氣象短信非排他性是不充分的。氣象信息作為一項公共產(chǎn)品，目前國家氣象部門每天將之 免費發(fā)送到國家各級機關(guān)及地區(qū)的主要負(fù)責(zé)人手機上，以方便其及時組織抗災(zāi)救災(zāi)，保護(hù)群 眾的生命財產(chǎn)安全，此時的氣象短信作為公共產(chǎn)品是完全非排他性的，但是，對廣大的氣象 短信消費者來說，目前的通信技術(shù)水平使得氣象短信產(chǎn)品成為“只有付費才能消費”的產(chǎn)品 ， 它又是排他性的，排他性的存在使得手機短信的非排他性呈現(xiàn)不充分的特征。公共經(jīng)濟學(xué)理 論認(rèn)為，對于具有不充分的非競爭性和非排他性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府在提供過程中，為了平 衡獲益者與非獲益的負(fù)擔(dān)，提高資源的使用效益，可以采取類似于市場產(chǎn)品的供應(yīng)方式，即 按一定標(biāo)準(zhǔn)收取費用，消費者亦須支付費用才能消費。因此，國家氣象部門應(yīng)該在非營利條 件下以收費形式提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品，經(jīng)費收入在管理上要納入財務(wù)預(yù)算，主要用于彌補提供準(zhǔn) 公共產(chǎn)品的成本支出。

氣象服務(wù)不僅僅是這種一般性的公益服務(wù)，它還包含提供大量私人氣象產(chǎn)品。如生產(chǎn)空 調(diào)的商家需要的氣象信息可能是幾個月后的天氣情況預(yù)報；重大工程項目需要的氣象信息是 比一般的天氣預(yù)報更為精確的氣象服務(wù)產(chǎn)品；重大的體育比賽需要的不僅僅是更為精確的氣 象信息，還需要多年的歷史氣象信息。這樣的氣象服務(wù)已經(jīng)超出了公益氣象服務(wù)范圍，超出 了公共物品的范圍，屬于私人物品。所以，不應(yīng)該由全體納稅人出錢提供，而應(yīng)該完全由消 費者出錢，這就是私人公司開展私人氣象服務(wù)的經(jīng)濟學(xué)依據(jù)。

4.我國氣象服務(wù)供給現(xiàn)狀分析。一方面，改革開放20多年來，我國氣象事業(yè)發(fā)展還是很快的 。與開放前相比，我國氣象 的設(shè)施設(shè)備水平、科技水平、人員素質(zhì)都經(jīng)歷了極大躍升，氣象服務(wù)的質(zhì)和量有了很大提高 ，天氣預(yù)報更為準(zhǔn)確，氣象服務(wù)產(chǎn)品更為豐富。而且，社會公眾對氣象服務(wù)的需求越來越大 ，對氣象產(chǎn)品的要求也越來越高。據(jù)統(tǒng)計，我國目前接受天氣預(yù)報手機短信服務(wù)這一準(zhǔn)公共 產(chǎn)品的客戶近1億，許多企業(yè)集團(tuán)和大公司，如海爾、格力、鄂爾多斯還接受了私人產(chǎn)品的 氣象服務(wù)。

但是，另一方面，我國氣象供給存在不足和低效。由于沒有私人公司進(jìn)入氣象服務(wù)領(lǐng)域 ，氣象服務(wù)市場上是國家氣象部門“獨家壟斷”，壟斷的市場必將是低效的市場，目前我國 私人氣象產(chǎn)品市場上個性化、人性化氣象產(chǎn)品嚴(yán)重缺乏亦是供給低效的表現(xiàn)。同時，國家投 入氣象部門的公共財政資金有限，國家氣象部門應(yīng)“聚焦”于純公共氣象產(chǎn)品和準(zhǔn)公共氣象 產(chǎn)品的提供上，使財政資金集中、有效地運用，避免資金使用分散，致使公益性氣象服務(wù)供 給不足。

三、我國氣象服務(wù)有效供給的模式選擇

從理論和實踐兩個方面來看，我國氣象服務(wù)供給應(yīng)選擇第三種模式，即國家氣象部門提 供公益性氣象服務(wù)，由私人公司開展私人氣象服務(wù)。

因為第三種模式最符合經(jīng)濟學(xué)原理，也就是最能有效配置社會資源和滿足社會公眾對氣 象服務(wù)產(chǎn)品多樣化的需求，不會帶來相應(yīng)的弊端。

實踐方面的理由是我國的經(jīng)濟改革已經(jīng)進(jìn)行了很多年，市場經(jīng)濟已基本建立，民營企業(yè) 在市場經(jīng)濟中鍛煉多年，積累了豐富的經(jīng)驗，私人資本也有進(jìn)入氣象服務(wù)領(lǐng)域的能力。另一 方面，我國國家氣象部門的改革面臨著深層次的矛盾，資源配置不盡合理，政府財政能力有 限，使得政府投資不足以支撐私人氣象服務(wù)的供給。為破除這一困境，國家氣象局提出了“ 公共氣象”發(fā)展戰(zhàn)略。“公共氣象”戰(zhàn)略將氣象部門定位為政府向社會提供公共服務(wù)的部門 之一，氣象部門的職能只是提供公共氣象產(chǎn)品，一些私人氣象產(chǎn)品應(yīng)該交給“市場”，由“ 市場”根據(jù)個人、企業(yè)的需求偏好予以有效供給。因此，貫徹“公共氣象”發(fā)展戰(zhàn)略，氣象 服務(wù)供給模式的變革是其中最重要的一個環(huán)節(jié)，而選擇“政府提供公益氣象服務(wù)+市場提供 私人氣象服務(wù)模式”將是我國氣象服務(wù)改革的必然趨勢。

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(作者單位：湖南省氣象局科技服務(wù)中心 湖南長沙 410007)

(責(zé)編：若佳) 