健全“跨界治理”機(jī)制 共筑旅游合作基石

[摘要]要保持區(qū)域旅游合作可持續(xù)發(fā)展，必須以合作的制度基礎(chǔ)建設(shè)為抓手。本文根據(jù)“跨界治理”理論，借鑒歐共體等成功合作體的經(jīng)驗(yàn)。闡述了健全合作體制、激勵(lì)機(jī)制和法治建設(shè)的形式與方法，提出了我國(guó)區(qū)域旅游合作的基石就是建立健全“跨界治理體系”。

[關(guān)鍵詞]區(qū)域旅游合作；跨界治理；激勵(lì)機(jī)制；法治

[中圖分類號(hào)]F59

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1002—5006(2007)12—0028—04

區(qū)域旅游合作發(fā)展到了今天，其優(yōu)勢(shì)與績(jī)效已充分顯現(xiàn)，但同時(shí)也暴露出兩大難點(diǎn)：一是如何真正跨越行政區(qū)劃的體制性障礙；二是如何更好地鼓勵(lì)區(qū)域內(nèi)所有成員參與合作的問題。

鑒于區(qū)域旅游合作的成員是分屬于不同利益的主體單位，各成員單位能擁有的旅游資源具有局限性，各成員單位之間利益沖突頻頻凸屁，從而清醒地認(rèn)識(shí)到，在旅游資源稀缺的狀況下，只有通過相互合作、相互依賴才能深入發(fā)展。但這是需要條件的，多年實(shí)踐證明，這個(gè)條件，就是努力構(gòu)筑區(qū)域旅游合作的制度基礎(chǔ)，它包括：特定的運(yùn)作體制；保障合作各方行為規(guī)范的相關(guān)法律、法規(guī)和政策；對(duì)某些權(quán)力的界定、約束及激勵(lì)機(jī)制。而要真正創(chuàng)造這種條件，就必須引出“跨界治理”的概念，也就是說(shuō)，解決上述“兩個(gè)難題”有賴于建立有效的“跨界治理體系”，進(jìn)而形成區(qū)域旅游合作的制度基礎(chǔ)。

一、“跨界治理”的基本理論與應(yīng)用借鑒

(一)“跨界治理”的基本理論

“跨界治理”的落腳點(diǎn)是治理，所以“跨界治理”理論來(lái)源于“治理”理論。英語(yǔ)中的“治理”(governance)，原意是控制、引導(dǎo)和操縱。根據(jù)全球治理委員會(huì)于1995年發(fā)表的一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告，對(duì)治理作如下定義：治理是各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和；它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。

“治理”有四大特征：首先，治理不是一整套規(guī)劃，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過程，其基礎(chǔ)是對(duì)不同利益主體的協(xié)調(diào)；其次，治理的主體既有公共部門，也包括私人部門；再次，治理強(qiáng)調(diào)的是主體組織之間持續(xù)的互動(dòng)，通過上下互動(dòng)，左右互動(dòng)，以共同認(rèn)可的目標(biāo)為前提，實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理；最后，治理這一模式不僅僅承認(rèn)不同成員之間的多元競(jìng)爭(zhēng)、權(quán)力分化，更強(qiáng)調(diào)多元合作、權(quán)力整合，最終達(dá)到“和而不同”的“和合”境界。

近幾十年來(lái)，“治理”理論在北美，特別是在歐洲得到廣泛的實(shí)踐和應(yīng)用，尤其是歐盟合作體的發(fā)展，充分體現(xiàn)了“跨界治理”的功效與魅力。

(二)歐盟共同體“跨界治理”的經(jīng)驗(yàn)

第一，“特殊政體”增強(qiáng)了歐盟協(xié)調(diào)跨界行政主體的能力。歐共體足一個(gè)“特殊政體”，一種遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國(guó)際組織，但又不符合聯(lián)合國(guó)思想的政治體制。這一“特殊體制”顯示了歐盟在協(xié)調(diào)跨界行政主體方面的能力。其能力是由一系列行之有效的政策目標(biāo)和工具、以及執(zhí)行政策目標(biāo)和運(yùn)用政策工具的組織形式所構(gòu)成。

第二，通過基金解決不同發(fā)展水平的成員參與合作的激勵(lì)問題。歐盟各成員之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)存在巨大差異，為了避免因成員之間發(fā)展不平衡導(dǎo)致的“合作博弈”破產(chǎn)，歐盟把“協(xié)調(diào)和平衡發(fā)展”及“經(jīng)濟(jì)和社會(huì)凝聚”定為其政策目標(biāo)。其含義足，通過歐盟對(duì)資源配置的調(diào)整及利益的公平分配，縮小成員之間的發(fā)展差距以穩(wěn)固合作的基礎(chǔ)：實(shí)現(xiàn)這些政策目標(biāo)的工具主要是兩個(gè)基金，即機(jī)構(gòu)基金和凝聚基金。

第三，歐盟的法律框架保證了合作組織與政策工具的合法性和有效性。政策是行為主體制定的，而且還需要由行為主體來(lái)運(yùn)用。《歐洲經(jīng)濟(jì)共同體條約》就是歐盟的法律基礎(chǔ)，它規(guī)定了歐盟的政策目標(biāo)、政策工具以及政策行為主體的組織架構(gòu)，使之成為合法的行為主體。

(三)歐盟經(jīng)驗(yàn)的啟示

歐盟是當(dāng)今世界上最為成熟和成功的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織，其經(jīng)驗(yàn)至少有三點(diǎn)具有啟發(fā)意義：

第一，必須要有一個(gè)超乎成員主體之上的特殊組織來(lái)協(xié)調(diào)成員主體的種種行為，制定政策目標(biāo)，運(yùn)用政策工具，實(shí)現(xiàn)既定合作目標(biāo)。

第二，在以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)的區(qū)域合作中，各個(gè)成員不可避免地要出讓部分權(quán)力和利益，并由超越行政區(qū)劃的組織機(jī)構(gòu)來(lái)行使和協(xié)調(diào)部分利益。激勵(lì)成員主體獲取利益最大化。

第三，區(qū)域合作的法律基礎(chǔ)很重要。法治是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)作的條件，它是通過其兩個(gè)經(jīng)濟(jì)作用來(lái)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供制度保障的。法治的第一個(gè)經(jīng)濟(jì)作用是約束政府，約束的是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的違背市場(chǎng)規(guī)則的干預(yù)。法治的第二個(gè)經(jīng)濟(jì)作用是約束經(jīng)濟(jì)人行為，其中包括產(chǎn)權(quán)界定和保護(hù)，合同和法律的執(zhí)行，以公正的心態(tài)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。法治的這兩個(gè)作用在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作問題上也是存在的，但它還增加了一些特別的內(nèi)涵，即約束合作成員政府對(duì)經(jīng)濟(jì)合作的任意干預(yù)，約束經(jīng)濟(jì)人行為還包括合作成員“搭便車”的行為，以及合作組織機(jī)構(gòu)偏離公平原則的權(quán)力運(yùn)用行為。因此，法治是確保區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作穩(wěn)固與發(fā)展的基礎(chǔ)。

上述三點(diǎn)就構(gòu)成了組織體系、激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制所組成的現(xiàn)代區(qū)域合作體制，亦稱為“跨界治理體系”。

雖然歐盟經(jīng)驗(yàn)不能完全套用到我國(guó)的區(qū)域合作問題上來(lái)，但如果把一個(gè)國(guó)家和一個(gè)省(區(qū))都視為一個(gè)利益主體的話，在協(xié)調(diào)跨行政邊界的不同行政主體、處理因發(fā)展不平衡而引致的經(jīng)濟(jì)合作問題上，歐盟治理經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我們依然具有相當(dāng)?shù)膮⒖純r(jià)值。

在區(qū)域旅游合作的制度研究中，引入“跨界治理”理論更足具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。目前在區(qū)域旅游合作中普遍存在著諸如組織體系不健全、政策目標(biāo)不清晰、政策工具不落實(shí)、激勵(lì)制度缺乏內(nèi)在動(dòng)力、低效率的經(jīng)濟(jì)政策等問題，這些由于行政區(qū)劃造成的政府調(diào)控失靈和宏觀環(huán)境不健全造成的市場(chǎng)調(diào)控失靈方面的諸多矛盾和問題，越來(lái)越多的旅游業(yè)“經(jīng)濟(jì)人”期待著通過“跨界治理體系”來(lái)加以解決，以便更有效地協(xié)調(diào)旅游經(jīng)濟(jì)事務(wù)，實(shí)現(xiàn)“有效的治理能推動(dòng)旅游業(yè)的發(fā)展”的理論推斷。

二、運(yùn)用“跨界治理體系”實(shí)施可持續(xù)發(fā)展的區(qū)域旅游合作

近年來(lái)，區(qū)域旅游合作的浪潮席卷全國(guó)，成為當(dāng)前旅游業(yè)發(fā)展的一種趨勢(shì)。就浙江省而占，就出現(xiàn)了“活力浙東南”、“繽紛金麗溫”、“新天仙配”、“江南仙境游”和“名山名城名水”等10余種不同合作機(jī)制和模式的聯(lián)合體，其中許多聯(lián)合體已有明確的合作主體和合作機(jī)制。如“金麗溫”足以三市旅游局為聯(lián)合體的決策機(jī)構(gòu)，并成立了以市場(chǎng)處核心成員的秘書處作為工作班子，較好地協(xié)調(diào)了不同行政主體的利益關(guān)系。

由于合作區(qū)域內(nèi)各成員單位的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度，旅游供給的區(qū)域性分布以及對(duì)外開放程度的迥異，如何形成一個(gè)跨越現(xiàn)有行政區(qū)域邊界，能凝聚合作成員的機(jī)制，并能達(dá)到區(qū)域合作體內(nèi)旅游資源稟賦的空間互補(bǔ)、旅游活動(dòng)的空間連續(xù)，以及區(qū)域文化內(nèi)涵的相對(duì)一致性和利益的博弈等目標(biāo)，是區(qū)域旅游合作可持續(xù)發(fā)展的難點(diǎn)所在。

從目前已形成的區(qū)域旅游合作體來(lái)看，合作各方都是自主運(yùn)作卻又相互依存的行政區(qū)劃的聚合物，這些合作不是政策導(dǎo)向的產(chǎn)物，而是由自發(fā)組織形成的。然而，我們不難看到：無(wú)論是“活力浙東南”還是“繽紛金麗溫”，都體現(xiàn)出區(qū)域內(nèi)成員的發(fā)展程度與預(yù)期目標(biāo)存在著很大的差異，“跨界治理”作為協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)用于各區(qū)域旅游合作體具有天然的匹配性和優(yōu)越性。根據(jù)歐盟經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，區(qū)域旅游合作的“跨界治理體系”應(yīng)包括：合作的組織機(jī)構(gòu)及機(jī)制、經(jīng)濟(jì)政策以及相應(yīng)的法治基礎(chǔ)。

(一)建立跨越行政邊界的“合作體制”

歐盟經(jīng)驗(yàn)表明，不同行政主體之間的合作，都必須構(gòu)建一個(gè)“特殊體制”，從而模糊地理卜的界限和傳統(tǒng)行政邊界。這個(gè)“特殊體制”是合作者之間形成的組織，其權(quán)力來(lái)自各合作伙伴自愿出讓的權(quán)力，它的行為方式主要是協(xié)調(diào)，而非統(tǒng)治和控制。需要指出的是，區(qū)域內(nèi)地方政府部分決策權(quán)出讓給“特殊體制”并不意味著根據(jù)本地區(qū)實(shí)際和自身意志制定政策的權(quán)力的喪失，而是依然保持其無(wú)限的活力。

這個(gè)特殊的“合作體制”可以“區(qū)域合作委員會(huì)”的形式出現(xiàn)。需要指出的足：在現(xiàn)階段的中國(guó)，“合作委員會(huì)”這個(gè)層而必須有區(qū)域所轄最高政府(如省內(nèi)則由省政府，市內(nèi)則由市政府)直至中央政府介入，原因有兩點(diǎn)：一是區(qū)域所轄最高政府或中央政府所代表的國(guó)家利益并不總是與地方利益相一致，區(qū)域旅游合作的目標(biāo)或政策在有的問題上有可能偏離國(guó)家利益。因此，需要有區(qū)域所轄最高政府或中央政府約束。二是經(jīng)紀(jì)人的理性不可避免地使各成員之間存在一定程度的博弈關(guān)系，如對(duì)發(fā)展基金使用的明爭(zhēng)暗奪。盡管所有行為主體都明白結(jié)果是非效率的，但每個(gè)人的獨(dú)立行動(dòng)都無(wú)力協(xié)調(diào)其他行為主體的活動(dòng)以達(dá)到相對(duì)合理的均衡。這就是局部理性與整體理性之間的矛盾，從而產(chǎn)生典型的協(xié)調(diào)問題。雖然有合作委員會(huì)可以協(xié)調(diào)，但由博弈主體代表組成的合作委員會(huì)難免有時(shí)為“守土有責(zé)”而產(chǎn)生偏向，因此，一種外在的約束是非常有必要的，這只能由區(qū)域所轄最高政府或中央政府來(lái)扮演這個(gè)外在約束的角色。美國(guó)、德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家解決其區(qū)域問題的經(jīng)驗(yàn)也表明，區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)組織由區(qū)域所轄最高政府或中央政府代表和地方政府代表共同組成，如美國(guó)的“阿巴拉契亞區(qū)域委員會(huì)”和德國(guó)的“共同任務(wù)計(jì)劃委員會(huì)”都是由中央政府代表和地方政府代表共同組成的。這不僅僅是一個(gè)決策民主化的形式問題，更重要的是，有助于中央與地方形成利益共生關(guān)系，從而提高區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的成效。

目前我國(guó)的大多數(shù)區(qū)域旅游合作體已初步確立了各區(qū)域輪流組織召開行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)的制度，但它不可能集政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督為一體，因而僅有行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議還不能構(gòu)成一個(gè)科學(xué)的和有效的合作組織體系；另外，就目前的行政首長(zhǎng)或其他政府職能部門的聯(lián)席會(huì)議而言，僅是一個(gè)基于友情或道義的協(xié)商會(huì)，對(duì)協(xié)商結(jié)果的執(zhí)行既沒有約束能力，也沒有管理職能。因此，要有一個(gè)具有政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督的完整的合作組織體系，才能有效推動(dòng)合作的發(fā)展。這個(gè)合作組織體系可以考慮由“區(qū)域旅游合作委員會(huì)”和“區(qū)域旅游合作事務(wù)協(xié)調(diào)會(huì)”兩個(gè)層面組成。合作委員會(huì)由有關(guān)合作方的行政首長(zhǎng)組成，主要職能是制定合作目標(biāo)及政策，審批事務(wù)協(xié)調(diào)會(huì)的項(xiàng)目提案，并監(jiān)督項(xiàng)目的執(zhí)行，是一個(gè)合作體的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。合作委員會(huì)不享有獨(dú)立的行政權(quán)，但享有憑借各成員經(jīng)談判而自愿出讓的權(quán)力，從而具有實(shí)際的行為能力。事務(wù)協(xié)調(diào)會(huì)則是一個(gè)政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)政策執(zhí)行及政策工具的運(yùn)用。

江浙滬三省的旅游合作基本上遵守了上述模式。二省一市人民政府的領(lǐng)導(dǎo)尤其是國(guó)家旅游局的領(lǐng)導(dǎo)始終扮演著外在約束力的角色，在政策運(yùn)作、規(guī)劃制定等方面起到了良好的協(xié)調(diào)和控制作用。而三地旅游主管部門的領(lǐng)導(dǎo)組成的“合作委員會(huì)”以及各職能部門成員組成的“合作事務(wù)協(xié)調(diào)會(huì)”角色清晰，已初步形成“跨界治理體系”的雛形。

(二)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，調(diào)節(jié)各成員之間的利益關(guān)系，形成目標(biāo)成員主體的激勵(lì)體制

合作的最終目的是取得共贏。但在實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的過程中，各利益主體之間既有共同的利益，又有自身利益。事實(shí)上，由于人才、資金、技術(shù)、信息、資源稟賦以及政府管理機(jī)制上的不對(duì)稱，各主體在合作中的地位和作用并不一定是完全平等的，把握機(jī)遇的能力也不相同，從合作中獲益的程度自然也不同。因此，如何有效地解決這一矛盾是區(qū)域旅游合作能否持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。解決這一問題的根本出路在于充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，力求各成員主體的利益求得最大限度的平衡。例如，各合作組織協(xié)會(huì)應(yīng)成立“市場(chǎng)開發(fā)基金”、“旅游目的地開發(fā)基金”、“人力資源開發(fā)基金”等，合作體在基金組成比例上、資金投放方向等要充分考慮各成員主體的利益，以求得相對(duì)平衡；又如旅游企業(yè)在對(duì)方區(qū)域經(jīng)營(yíng)時(shí)，要充分考慮能在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)、投資以及對(duì)當(dāng)?shù)芈糜钨Y源的開發(fā)保護(hù)以使對(duì)方盡可能受益。同時(shí)，合作區(qū)域中較發(fā)達(dá)的一方在對(duì)相對(duì)不發(fā)達(dá)一方提供貸款、政府援助的同時(shí)，受讓方更應(yīng)考慮投入方的利益回報(bào)。

由此可見，建立帶有不同專項(xiàng)功能的基金不僅可以用于合作體的一致對(duì)外的整體利益需求上，史可以資助有關(guān)地區(qū)解決所面臨的特殊問題，以增強(qiáng)合作體的合力和凝聚力。當(dāng)然，基金資助應(yīng)附有條件，即接受基金資助者應(yīng)該按照區(qū)域旅游合作的整體規(guī)劃做出相應(yīng)政策配合，同時(shí)必須接受“合作項(xiàng)目指導(dǎo)委員會(huì)”的指導(dǎo)和“旅游基金委員會(huì)”的監(jiān)督和審計(jì)，這一點(diǎn)非常重要，因?yàn)榛鹳Y助對(duì)象大多是發(fā)展較為落后的地區(qū)，而基金出資較多的則是相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)，基金資助的附加條件實(shí)質(zhì)上是一種權(quán)力交換，否則就會(huì)對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)沒有激勵(lì)。

(三)法律基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

法治的作用在于使合作具有約束性，從而減少合作中的交易成本。對(duì)于“長(zhǎng)三角旅游合作”等區(qū)域合作而言，所需要的法律基礎(chǔ)有兩個(gè)層面：一足國(guó)家對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的法律規(guī)范；二是地方性法律或法規(guī)支持。在我國(guó)迄今為止還沒有關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展或整合的法律、法規(guī)，國(guó)家旅游局也沒有相應(yīng)的區(qū)域合作條約和規(guī)范，但現(xiàn)實(shí)中區(qū)域合作的呼聲越來(lái)越高，如長(zhǎng)江三角洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化、泛珠二角合作、京津冀經(jīng)濟(jì)臺(tái)作、環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)整合，等等，形成了中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一個(gè)新趨向，國(guó)家有必要用立法手段來(lái)規(guī)范和引導(dǎo)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作。鑒于區(qū)域旅游合作相對(duì)易于實(shí)現(xiàn)和協(xié)調(diào)，各區(qū)域合作體的成員可以在取得共識(shí)的基礎(chǔ)上，率先聯(lián)合提案以推動(dòng)政府有關(guān)部門立法。同時(shí)進(jìn)一步完善已有的各種《區(qū)域旅游合作框架協(xié)議》，明確區(qū)域旅游合作的政策目標(biāo)、政策工具及組織體系，爭(zhēng)取得到合作成員各自地方人人及政府的確認(rèn)，以此作為區(qū)域旅游合作的“基本法”。

當(dāng)然，我們?cè)谇宄J(rèn)識(shí)到這項(xiàng)法治建設(shè)重要性的同時(shí)，更應(yīng)理性地意識(shí)到其實(shí)現(xiàn)的難度和周期性，為此，諸多區(qū)域旅游合作體一方面積極尋求得到立法支持，另一方面都在為立法的必備程式作鋪墊，各合作方政府、職能部門和企業(yè)相互簽訂了諸如合作協(xié)議書、合作公約、合作實(shí)施細(xì)則等文件，以規(guī)范本區(qū)域旅游合作成員的行為。而這些正是我們完善區(qū)域旅游合作立法、保持區(qū)域旅游合作可持續(xù)發(fā)展的保障。

綜上所述，我們可以用表1來(lái)表達(dá)區(qū)域旅游合作中的“跨界治理體系”。

三、結(jié)語(yǔ)

區(qū)域旅游合作的挑戰(zhàn)性來(lái)自于它需要我們摒棄傳統(tǒng)的合作思維模式，以一種更加寬廣的視野去思考結(jié)構(gòu)性的變革和制度創(chuàng)新?！翱缃缰卫怼眱?nèi)涵下的協(xié)調(diào)機(jī)制和制度建設(shè)，有利了解決區(qū)域旅游合作中面臨的體制矛盾和發(fā)展不平衡的問題，促進(jìn)區(qū)域旅游協(xié)調(diào)發(fā)展。理論研究和國(guó)際有效實(shí)施經(jīng)驗(yàn)表明，一個(gè)“好的治理”體系應(yīng)該具備合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)的基本要素。這五個(gè)基本要素為完善有關(guān)區(qū)域旅游合作的跨界治理體系指示了一個(gè)基本方向。

區(qū)域旅游合作的目標(biāo)不僅僅是實(shí)現(xiàn)旅游產(chǎn)品及要素在不同區(qū)域間的自由流動(dòng)，更重要的是基于制度執(zhí)行之下的區(qū)域間旅游協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，健全“跨界治理”機(jī)制才是區(qū)域旅游合作的真正基石。

責(zé)任編輯 宋志偉

責(zé)任校對(duì) 宋子千