泛珠三角區域經濟合作與發展制度創新存在的問題及對策

摘要:制度創新是協調經濟合作的關鍵因素，也是實現區域經濟均衡發展的客觀要求#65377;通過政府提供硬性的制度機制，形成有效的制度創新，完善制度體系，建立一套有利于區域合作的制度安排，促進區域經濟可持續發展#65377;完善利益協調機制和組織實施機制兩個核心問題，以減少交易成本和保證契約貫徹實施為目的，形成良性的路徑依賴#65377;

關鍵詞:泛珠三角;制度創新;區域合作

中圖分類號:F127 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2007)11-0138-03

一、泛珠三角區域經濟合作與發展制度創新存在的問題

目前，泛珠三角形成的合作機制為區域合作提供了組織和制度保證，但隨著區域合作程度的提高和深化，受地區政治#65380;經濟和文化等諸因素的影響，再加上一些歷史制度變遷的原因，將影響到泛珠三角區域合作機制的進一步構建和提高#65377;泛珠三角區域合作是屬于國家內的合作形式，其未來發展迫切需要構建符合該區域特點和發展要求的動態合作機制#65377;然而，在構建泛珠三角區域合作機制過程中，存在著多方面的問題和障礙，集合以前國內外學者的研究，歸納為以下幾個方面:

1.政治法律制度的差別

作為上層建筑的政治制度會對經濟基礎產生反作用，政治制度的根本差異有時會影響經濟合作的順利進行#65377;歐盟一體化的成功很大程度上得益于它形成了一套既不同于一般國際組織，也有別于各成員的法律體系，來保障一體化的運行#65377;而泛珠三角雖屬于一個國家內的區域合作，但內部存在社會主義(內陸9省)和資本主義(港澳)兩大政治制度形態，怎樣協調兩者的矛盾是合作穩定性需考慮的問題#65377;政治制度的差別產生不同的指導思想#65380;政體及政黨制度，尤其是不同的法律體系#65377;中國大陸實行人民代表大會制度，堅持共產黨領導下的多黨合作;同時，港澳仍保留資本主義制度及其經濟體制和運行方式#65377;而處在兩種政治制度下的政府很可能會由于政治制度的差異而產生利益的不協調，從而影響雙方或其中一方開展進一步合作的積極性#65377;此外從法律傳統和歷史淵源來看，大陸和澳門屬大陸法系，香港屬英美法系#65377;尤其是不同的民商法律體系的交叉與融合，對泛珠三角區域合作機制提出了更高的要求#65377;

2.經濟體制的差異

經濟體制主要指經濟運行方式和機制，泛珠三角區域經濟合作與發展的經濟體制差異主要反映在市場機制的差異#65377;與政治制度相比，經濟體制對區域合作的影響更為現實和直接#65377;

市場經濟體制變遷是我國經濟體制轉軌的一大特色，呈現出很明顯的梯度差#65377;市場機制在我國大陸已初步建立，但仍不完善，要素市場發育不均衡，區域間經濟發展不協調#65377;珠三角地區經過二十多年的改革開放，已成為中國大陸經濟最發達的地區之一，其經濟迅速發展得益于在全國率先進行體制改革特別是經濟體制改革，建立了市場經濟的基本框架，而其他內陸各省市場體制改革相對落后#65377;盡管珠三角地區的市場化水平遠高于內地其他省市，但與港澳相比仍存在較大差距，市場經濟體系的構成要素還不成熟，各專業市場還處于地方市場階段，內部運行機制還不盡完善，政府對經濟的干預力度過大#65377;港澳的市場經濟制度已有一百多年的歷史，其在自由港制度#65380;完備的經濟法律法規體系#65380;規模巨大的服務業等諸多方面都值得學習和借鑒#65377;所以，在“9+2”所構成的泛珠三角內，市場化發展程度存在兩個“梯度差”，即周邊八省與廣東的“梯度差”以及廣東與港澳的“梯度差”#65377;這種差異將在不同程度上對泛珠三角區域合作機制的構建產生一定影響#65377;主要的障礙點在于:在明顯不同的經濟發展背景下發展起來的兩種類型的市場經濟，在兩地的對接和合作中將出現摩擦和碰撞，將嚴重影響生產要素的自由流動，阻礙統一大市場的形成，區域合作面臨各地市場運行機制不兼容的阻力;同時，由于觀念#65380;政策等因素，在市場化水平相對較低的中西部地區，市場機制還處于萌芽狀態，地方保護#65380;地方封鎖#65380;地區分割等與市場經濟不相適應的行為依然存在;此外，基于利益的考慮，在合作中存在經濟體制的摩擦，可能使泛珠三角區域合作機制的構建變得十分困難#65377;

3.經濟實力的差距

泛珠三角區域內部經濟的互補性和差距使雙方或多方產生合作意愿構成了合作的基礎，但經濟實力的差異對區域合作也會產生阻礙作用#65377;從構建合作機制看，經濟發展水平的差距因為涉及到雙方在諸多經濟領域的權利和義務的平衡問題，兩地對外輻射和影響力也會不同，導致雙方對各自的經濟成長空間和對合作的關注存在差異#65377;可見經濟實力的差距會對區域合作機制的建立產生一定的影響#65377;例如，2001年，廣東的GDP是廣西的4.8倍，是貴州的9.8倍，是云南的5.1倍#65377;經濟實力的差距對區域合作機制可能形成的障礙表現在權利和義務難以對等，如資金流向不對等#65380;技術投入不平衡等#65377;同時，各地政府按照各自經濟發展水平的狀況采取不同的政策傾向#65377;開放程度#65380;產業趨向#65380;發展戰略等方面的差異，對于構建泛珠三角區域合作機制來說，無疑成為一種不利因素#65377;

4.行政區劃的障礙

“泛珠三角”內存在三種類型的行政區域:一是一般的行政區域，即大陸除海南外的八省;二是特區，即海南#65380;深圳#65380;珠海#65380;汕頭#65380;廈門;三是特別行政區，即香港和澳門#65377;行政區域類型的多樣性不利于泛珠三角區域合作機制的構建#65377;

泛珠三角區域經濟合作主要表現為地方政府間的合作方式，地方政府難以擺脫因政績考核而驅動的地方利益，利益的不協調將導致地方保護主義，將阻礙商品要素#65380;生產要素的自由流動，不利于資源的優化配置，有研究表明，泛珠區域經濟合作內部存在的關稅差異達到了45倍#65377;同時，由于中央政府的政策傾斜，導致行政區經濟發展不平衡#65377;改革開放后，廣東具有較其他省份多的政策優勢，省內的三個經濟特區有大量優惠政策;香港#65380;澳門回歸后，享有“港(澳)人治港(澳)#65380;高度自治”的特權#65377;各地絕不會為實現區域合作及構建合作機制而放棄既得權益#65377;那么，如何協調各地區的既得權益，也是構建合作機制必須考慮和處理的問題#65377;此外，九省與兩個特別行政區都屬于省級行政區域，故在行政級別上處于平等地位，因此，各省或特別行政區都期望在泛珠三角區域合作機制中享有平等地位#65377;任何一方謀求主導地位的欲望都將造成合作機制的崩潰#65377;如何實現平等又能發揮某些具有優勢地區的特殊作用，是構建合作機制必須考慮和處理的問題#65377;處理得好，有利于加速合作機制構建，否則機制創建會流于空談#65377;

5.利益機制的缺失

國內外研究經驗表明，區域經濟合作要求建立專門性的法律建設，并加強區域合作實施機制的建設，建立有序的區域經濟競爭與合作秩序，而合作與競爭跟區域內各經濟主體追求通過合作可能取得的潛在利益是分不開的#65377;任何經濟實體的發展必然經歷利益#65380;權力的轉移，實施機制則是面對市場運行中存在的不確定性#65380;風險以及市場競爭中區域間利益沖突等制定的激勵懲罰機制#65377;

泛珠三角區域經濟合作從制度經濟學的角度研究來看，本質上是一系列正式規則#65380;非正式規則和實施機制的統一#65377;但泛珠三角區域內最大的障礙是區域經濟發展的不平衡，在制度創新中，利益#65380;權力的轉移必然產生許多矛盾，如何來協調各經濟主體之間的矛盾，協調各方合作的利益共享和分配，泛珠三角的制度框架中雖然有提出建立利益協調機制，但具體到如何實施缺少制度的具體安排#65377;如何解決利益機制制度上的缺陷成為泛珠三角區域合作的首要任務#65377;

6.組織機制的乏力

制度概念包括“組織”含義，實施具體合作事宜必須有組織載體，諾斯認為“有效的組織是制度變遷的關鍵”#65377;區域合作是通過區域合作組織進行的，區域合作組織本身的出現是制度安排創新的產物，它使區域利益主體的獲利空間得以擴大或延伸，能將原來對立的利益轉化為一致利益，而且這種組織的安排方式是動態調整的，它既可能是正式的，也可能是非正式的;既可能是強制性的，也可能是誘致性的#65377;從以往國內外的實踐來看，有效的實施機制得以真正建立，必須在中央政府#65380;地方政府和市場這三個層面上形成制度性的組織機構，實行多層次的協調互動#65377;

根據目前泛珠三角區域合作模式組織機構的特點，這種柔性協商性松散的合作方式不適合未來長遠的發展要求，僅僅依賴目前的組織機制，不能形成有力的約束和激勵，不利于在泛珠三角協議框架下形成的政策貫徹落實#65377;

二、泛珠三角區域經濟合作與發展制度創新的對策

泛珠三角區域合作有效率關鍵是建立一種制度協調機制，通過科學的制度創新在區域內實現資源的最優配置#65377;制度協調機制歸根到底是一個制度安排的問題，區域合作現在最主要的任務是推動制度變遷，制度變遷涉及到變遷主體問題#65380;成本問題，也涉及到路徑選擇的問題#65377;目前，泛珠區域合作在制度上的具體安排還停留在協議和戰略層面上，必須從法律上加強約束力，從利益機制上實現供給，在組織機制上提供保障，并結合我國行政區經濟的特點，充分發揮政府在制度創新中的作用#65377;下面將從這幾個方面針對泛珠三角區域合作的制度創新提出政策建議#65377;

1.創新法律體系是促進區域經濟合作與發展的前提

首先，借鑒歐盟等發達國家的經驗，使區域政策和安排上升到法律層次;其次，完善法制建設，為泛珠三角東#65380;中#65380;西三個地區營造公平競爭的法制環境;再次，加大財政轉移支付力度#65380;制定利益補償機制，充分發揮財稅政策在鼓勵欠發達地區融入經濟發達地區的作用;最后，加強對執法機構的監督，以保障制度供給的實現#65377;

2.建立利益機制是促進區域經濟合作與發展的核心

建立互惠互利的利益調節機制#65377;利益關系是政府間關系中最根本#65380;最實質的關系#65377;利益分配問題由此成為區域協調發展的核心問題，也是重復建設和地方保護主義頑癥久治不愈的根源所在#65377;建立利益調節機制必須本著差別原則和互惠性理念，提供一種恰當的利益兼容機制#65377;

第一，建立利益分享機制#65377;為突破泛珠三角區域合作利益分享機制的瓶頸問題，在現有合作的基礎上，建立符合泛珠三角合作特色的“分享機制”#65377;新的分享機制包涵以下內容:爭取中央政府的支持，得到相應的政策指導;新機制應強調地區之間既競爭又合作，并在此基礎上實現產業利益的地區分享;實現利益分享形式的多樣化;應實現在市場關系基礎上形成一種新型地區經濟關系，強調效率優先的同時，應重視公平原則，在平等#65380;互利#65380;協作的基礎上促進各地區的共同富裕#65377;

第二，建立利益補償機制#65377;按照博弈論的觀點，作為制度交易博弈的行為主體，各方關注的都是自己一方的現實和未來的利益#65377;怎樣通過規范的制度建設，來實現中央與地方#65380;地方與地方的利益轉移，從而實現既得利益在地區間的合理分配#65377;在行政區經濟的特點和我國宏觀經濟轉軌的大背景下，泛珠三角區域合作關系中，必然存在發達地區與欠發達地區合作的地位不對等和優勢不對稱，這種合作關系的動力來自于以政府為主導提供“利益補償”的制度供給#65377;主要表現在以政府為主導建立規范的財政轉移支付制度和建立“共同基金”，目的是要做到地區利益的補償機制通過規范的利益轉移來實現，“利益補償機制”要強調公平，在機制運行中，政府處于核心地位，保障機制的落實和貫徹，通過建立合理的“利益補償機制”促進合作的穩定性#65377;

3.構建有效的組織體系是突破區域經濟合作與發展瓶頸的關鍵

為了使泛珠三角區域合作達成的各項條款得以順利實施，參照其他區域合作組織及根據泛珠三角區域經濟合作的現狀，在現有機構的基礎上提出以下機構構想，由委員會#65380;常設機構工作小組#65380;各省(區)秘書處和仲裁機構組成#65377;

委員會是泛珠三角區域合作的核心機構，本機構建立在現有的聯席會議制度的基礎上，由各省(區)行政首長，即內地各省省長#65380;自治區主席和港澳行政首長組成，每年舉行一次會議，負責對已達成合作條款的執行和實施以及合作協議進一步發展#65377;常設機構工作小組，是由各省派專人組成的常設辦公機構，其職責是處理日常工作和重要事項，對委員會負責#65377;它將不同于現在的政府秘書長協調制度，其常設性更有利于合作的實現#65377;各省(區)秘書處，是在現有的日常工作辦公室基礎上，負責聯絡各地和支持委員會及其常設機構決定的有效實施#65377;仲裁機構，是負責協調處理合作中發生的糾紛和矛盾#65377;同時，在機構設計的過程中，可以加入中央政府的參與，將泛珠三角區域經濟合作上升為國家戰略#65377;

4.重視政府的協調作用是區域經濟合作與發展的重點

在企業發展方面?熏為私人部門創造就業機會，提供資金支持和財政承諾，促進區域市場而非地方市場的發育，努力促進關鍵產業增長，繁榮區域經濟，改善所有產業與地區的總體經濟環境，集中力量于戰略目標而不是分散資源#65377;

在區域間產業合作方面，在“9+2”各省區之間產業合作中，政府要實現區域協調機制在產業方面的具體化#65377;區域經濟一體化的基礎是經濟運行機制的協調，因此，首先要建立“9+2”區域內大市場中的產業協調機制，成立相應的產業協調機構，負責規劃#65380;組織#65380;協調和指導省區之間的產業合作，這屬于制度創新的范疇;同時，各省級政府要順應產業合作的大勢，主動融入區域產業協調，配合產業協調機構的管理，當然這也意味著省級政府某些權力的讓渡#65377;

在經濟環境方面，政府要創造條件，營造一個穩定的經濟環境，加強區域基礎設施建設#65377;

總之，泛珠三角區域合作由于范圍比較廣#65380;涉及的制度比較復雜，又采取自愿#65380;平等的協商機制，必須具有堅實的組織保障機制，才能保證制度創新的速度和路徑的可控性;利用好行政區經濟的優勢，在法律層面上規范#65380;優化合作演進機制，發揮行政區政府的主導作用，形成有利的利益激勵機制#65377;制度創新是協調經濟合作的關鍵因素，也是實現區域經濟均衡發展的客觀要求，通過政府提供硬性的制度機制，形成有效的制度創新，完善制度體系，建立一套有利于區域合作的制度安排，有利于真正促進區域經濟可持續發展#65377;完善利益協調機制和組織實施機制兩個核心問題，以減少交易成本和保證契約貫徹實施為目的，形成良性的路徑依賴#65377;

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[責任編輯姜野]