各國合作社立法模式比較及對中國立法的借鑒

摘要:合作社是商品經濟發展到一定歷史階段的產物，是市場經濟中不可缺少的活躍主體#65377;目前，合作社對于發展本國經濟#65380;應對經濟全球化挑戰發揮著日益重要的作用，世界上大多數國家和地區的人們都享受到了合作社的好處#65377;針對我國特有的歷史與現實狀況，借鑒新一代合作社模式的優勢與先進制度，采取制定統一的合作社基本法與制定特殊的專門合作社法相結合的模式不失為我國合作社法律制度立法模式的合理選擇#65377;

關鍵詞:合作社;立法模式;中國立法

中圖分類號:DF412.1 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2007)08-0138-04

一、引言

合作社是商品經濟發展到一定歷史階段的產物，是市場經濟中不可缺少的活躍主體#65377;目前，合作社對于發展本國經濟#65380;應對經濟全球化挑戰發揮著日益重要的作用，世界上大多數國家和地區的人們都享受到了合作社的好處#65377;國際合作社聯盟(International Cooperative Alliance，簡稱ICA)1995年代表大會通過的《關于合作社界定的聲明》(Statement on the Cooperative Identity，以下簡稱《聲明》)中將合作社定義為:“合作社是自愿聯合起來的人們通過共同所有與民主管理的組織以實現其共同的經濟#65380;社會與文化目標及需求的自治聯合體#65377;”(“A cooperative is an autonomoue association of persons united voluntarily to meet their common economic，social， and cultural needs and aspirations through a jointly-owned and democratically controlled enterprise.”)該《聲明》關于合作社定義#65380;合作社價值和合作社原則的內容，得到了2002年6月20日第九十屆國際勞工組織(ILO)大會通過的《合作社促進建議書》(Promotion of Cooperatives Recommendation，2002，以下簡稱《建議書》)的認可#65377;《建議書》指出:“一切國家，無論其發展水平如何，都應該采取措施發揮合作社的潛能，以扶持合作社及其社員……”該《建議書》在國際勞工組織大會上獲得了175個成員國的全面確認和通過#65377;這表明，上述合作社的定義取得了國際社會的共同認同 #65377;中國是國際合作社聯盟的成員，對該定義也是完全認可的#65377;《中華法學大辭典·民法學卷》對合作社做了如下定義:“合作社法是指規定各種合作社的設立#65380;組織#65380;活動和解散以及社員權利義務等法律規范的總稱#65377;”由此可知，合作社提供了一種組織方式，為農村#65380;城市以及其他方面不同類型的弱勢群體提供機會，使得占有相當比例的人們能夠把創造良好就業#65380;戰勝貧困和實現社會融合的使命掌握在自己手中#65377;許多發達國家興辦了各類服務性合作社，形成為弱勢群體開展多方面服務的城鄉社會化服務體系#65377;合作社運動的廣泛興起，反映了一個國家和地區商品經濟發展的內在要求，而合作社作為市場經濟條件下弱勢者聯合的一種組織形態，在參與激烈的市場競爭中，則需要政府相關政策的扶持和優惠#65377;政府通過支持合作社事業發展，既維護社會弱勢群體的利益，同時也有效地統籌城鄉經濟社會乃至國民經濟的協調發展#65377;

目前，全世界已有150多個國家和地區制定了合作社法或合作社示范章程，形成了具有各國特色的合作社法律制度，而我國經過三年的廣泛調研#65380;論證#65380;起草和審議修改工作，十屆全國人大常委會第二十四次會議于2006年10月31日通過并公布了《中華人民共和國農民專業合作社法》(以下簡稱《農民專業合作社法》)，自2007年7月1日起施行#65377;這是新中國歷史上的第一部關于規范合作社的法律，它的頒布實施將會對我國農業產業化#65380;專業化和規?；洜I產生重大的影響，同時也為我國其他性質的合作社組織提供了行為規范的范本#65377;但由于客觀原因的存在及立法的局限性，《農民專業合作社法》的出臺并沒有完全解決我國所有合作社組織的法律適用問題，在此前提之下，綜合考察發達國家先進的合作社立法模式，對其進行比較和評析將對我國合作社法律制度的構建起到重要的借鑒和參考作用#65377;

二、各國合作社立法模式的比較

一般認為，合作社是由合伙發展起來的，自1844年在英格蘭紡織工業中心曼徹斯特附近的羅虛戴爾小鎮，由28個紡織工人成立了人類歷史上第一個成功的合作社，創制了著名的“羅虛戴爾原則”(包括“入社自愿”#65380;“退社自由”#65380;“民主管理”#65380;“公平交易”#65380;“二次返利”等內容)之后，各國紛紛將其作為合作社基本原則并以此為基礎頒布了合作社法#65377;第一個合作社立法是1852年英國的《產業經濟合作社法》，自此，合作社作為一種不同于公司和合伙的經濟組織形式，以其特有的靈活與便利迅速為近代各國所接受和采納，合作社立法也日益被各國所重視#65377;

綜觀各國合作社立法，模式有三:

其一，是綜合單獨立法模式#65377;如加拿大#65380;德國#65380;菲律賓等國，制定單獨的合作社立法對各類合作社進行綜合規定，合作社法是基本法#65377;例如，德國的合作社法適用于所有類型的合作社，包括農業合作社#65380;信貸合作社#65380;供銷合作社#65380;生產合作社#65380;消費合作社及住房合作社等#65377;菲律賓的合作社法適用于土地改革合作社#65380;公共服務合作社#65380;合作銀行#65380;信用合作社#65380;保險合作社等#65377;其二，是分業單獨立法模式#65377;以日本為典型，每一種合作社均有特定的合作立法而且獨立于其他部門法，如農業協同組合法#65380;水產業協同組合法#65380;消費生活協同組合法#65380;畜牧業協同組合法#65380;蠶業協同組合法等#65377;其三，是不進行專門立法，由相關法律規范合作社的行為#65377;美國是典型的代表#65377;

(一)綜合單獨立法模式——以加拿大#65380;德國為代表

1.加拿大#65377;由于每個州都有自己的立法權，加拿大十個省都有各自的合作社法律，立法主要有兩類:金融信用合作社立法和其他類型合作社立法，基本適用于所有類型的合作社#65377;此外，加拿大還有一部聯邦合作社基本法律——《加拿大合作社法》#65377;加拿大合作社同企業的區別不太大，立法最大的特征是把合作社定義為合作社法人，規定社員入社的權利，規定合作社制定章程的權利，要求合作社必須建立章程來保護社員的利益#65377;章程明確社員入社最低要求，明確社員大會期限，規定每年至少召開一次社員大會，規定社員股金最高限額和最低限額#65377;加拿大政府于1999年12月31日實施了新的《合作社法》，為新一代的合作社發展創造了很好的外部發展環境#65377;新的《合作社法》更重視社員自身在確保合作社性質和價值觀方面的作用，以使合作社在執行框架性法律時更靈活，并且以法律的形式明確了“合作社的基礎檢驗”，該法案第7部分(1)節寫道:“依照該法案，合作社應在符合以下條件時在合作的基礎上組織#65380;經營和開展業務:①合作社的社員資格應毫無偏見地向可以使用該合作社的服務和愿意并能夠接受社員責任的人開放#65377;②每個人或每個代表只有一票#65377;③社員不能由代理人代為投票#65377;④任何社員的貸款利息不得超過章程中規定的最大利率#65377;⑤任何社員股份的紅利不得超過章程中規定的最大利率#65377;⑥為了切實可行，社員提供合作社需要的資金，資本回報不得超過章程中規定的最大利率#65377;⑦從合作社經營中產生的盈余基金用于以下方面:(a)開發業務;(b)提供或改進對社員的公共服務;(c)提供準備金，或支付社員貸款的利息，或對社員股票和投資的分紅;(d)社團福利或擴張合作社企業;(e)作為惠顧回報在社員間分配#65377;⑧合作社要向其社員#65380;官員#65380;雇員以及公眾傳授合作社企業的原則和技術#65377;”新法案的頒行，明確了合作社的法律性質和地位，并作為合作社基本法適用于所有的合作社組織，與各州的合作社法一起構筑了體系清晰的合作社法律制度#65377;

2.德國#65377;德國第一個由農民和貧民聯合組成以互濟有無或共同向外貸款的合作社是1862年前后成立的信用合作社#65377;1867年，普魯士國通過了《關于經營和經濟合作社私法地位法》，后成為全德意志帝國的法律，該法先后經歷數十次修改，但基本框架仍保持不變#65377;德國現行合作社法適用所有類型的合作社，包括農業#65380;信貸#65380;供銷#65380;生產#65380;消費#65380;住房合作社等#65377;與加拿大相同，德國合作社法規定合作社為法人組織，為基本的民商事主體，享有同其他市場主體相同的權利并承擔相應的責任，并在合作社法中明確成員的基本權利與義務#65377;

(二)分業單獨立法模式——以日本為代表

亞洲國家合作社立法進程始于1990年，日本是亞洲第一個頒布合作社法的國家，隨后1904年在印度，1915年在印尼相繼制定了合作社法#65377;但是，其他亞洲國家的合作社立法主要參照了西方的法律，是由外國統治者或當地官僚制定的，而日本則按照業務類型和行業種類分別制定各種合作社法，先后于1900#65380;1943#65380;1947年頒布過三部有關農業合作社法，由此形成日本獨具特色的合作社法律制度#65377;

日本是發展綜合性合作經濟組織的典型，其提供綜合性服務的日本農業協同組合，簡稱農協，做得很成功#65377;其源頭可追溯到1897年的農會和1900年的產業組合，農協的直接前身為1943年戰時統制經濟時期的農業會#65377;它可以根據社員需要為其提供各種各樣的服務#65377;日本現有2500多個綜合農協#65380;3515多個專業農協，全國100%的農民及部分地區非農民參加了農協，現有正式會員546萬人，準會員350萬人#65377;日本于1947年制定并通過了《農業協同組合法》，經過先后修改達19次之多，已經成熟和穩定下來，成為其合作社法律制度當中典型的代表#65377;該法第5條明確規定:“農業協同組合和農業協同組合聯合會是法人#65377;”該法第2章還規定了農事組合的法律地位為法人，農事組合也是農民合作組織的一種形態，基本特征為合作社性質的非盈利法人，但規模小#65380;公共性差，僅限定在農業生產領域的合作化#65377;該法第3章規定的是農業協同組合的組織機構——中央會，中央會的主體屬性也是法人，分地方(都道府縣)中央會和全國中央會兩級，同一地區(都道府縣)內設置一個中央會#65377;除此之外，日本還頒行了水產業協同組合法#65380;消費生活協同組合法#65380;畜牧業協同組合法#65380;蠶業協同組合法等專門的合作社法，分別從各個領域單獨規范合作社的行為，并未制定合作社基本法，其合作社法律制度體系成平行排列狀#65377;

(三)相關法律規制模式——以美國為代表

美國合作社立法最突出的特征就是不做專門的統一立法，但各州均有合作社法，與其他相關法律#65380;法院在審理合作社案件時形成的判例一起構成美國的合作社法律制度體系#65377;

美國合作社最早可溯及1810年在康涅狄格州農場主組織成立的加工和銷售的農業合作社，也稱農場主合作社，是農業勞動者的集體組織，其成員必須與農事#65380;活動緊密相關，按有關法律，只有“以農場主#65380;種植者#65380;畜牧和社會生產者#65380;干鮮果品生產者的身份從事農產品的人”才有資格成為農業合作社的社員#65377;美國農業合作社至今也已有190多年歷史，其規范農業合作社的基本法是1922年《卡帕-沃爾斯坦德法案》和1926年合作社銷售法案#65377;除此之外，在美國規范合作社的法律還包括:聯邦收入稅法#65380;證券法#65380;反托拉斯法#65380;信貸法等法中涉及合作社的條款;聯邦農業信貸法等專業合作社法;各州的農業合作社法;法院在審判涉及合作社案件時形成的判例#65377;由此看出，美國聯邦雖沒有制定專門的合作社法，但法律基礎是各州的合作社立法及各相關法律中的條款#65377;

20世紀70年代以來，北美地區首先是美國北達科塔州和明尼蘇達州出現了一種被稱為“新一代合作社”的模式#65377;新一代合作社由于在運行機制等方面對傳統的合作社進行了創新，大大提高了合作社的活力和競爭力，在最近的50年中，美國新一代合作社顯示了一些新的制度特征，合作社更接近于普通的股份制企業，但與普通股份制企業不同的是，不允許少數人控股#65377;這種新合作社的出現對傳統的法律制度提出了新的問題與挑戰，也豐富了美國的合作社法律制度#65377;

近年來，美國為了扶持新一代合作社的發展，及時制定了有關的法律及相應的支持措施:①法律保護與規范#65377;美國不少州制定了與新一代合作社發展有關的法律與法規，保證了新一代合作社的規范運營#65377;②財政支持#65377;如在財政上撥出經費對新一代合作社成員進行培訓，對合作社從事的加工業務進行補貼;給新一代合作社提供稅收上的優惠等#65377;③金融支持#65377;美國政府為了鼓勵新一代合作社的發展，為其發展制定了許多優惠的貸款政策#65377;④組織支持#65377;各種農村公共事業組織和其他社區組織，也對新一代合作社的發展提供了有力的支持#65377;如美國北達科塔的農村電力合作社聯合組織和農民信用服務公司#65380;北達科塔農民聯盟及其他一些合作社聯合組成了北達科塔協調委員會#65377;這個委員會通過宣傳等一系列活動增強了人們對于新一代合作社的信心，在新一代合作社的發展過程中起到了積極的推動作用#65377;[6]

綜上，從世界各地合作社與相關立法的實踐來看，每一種模式的選擇都是與本國的合作社產生發展的歷史不可分的，并且隨著合作社自身的不斷變化，原則不斷更新#65380;制度不斷調整，各種模式之間的融合滲透已成為趨勢#65377;

三、借鑒與思考——我國合作社立法的模式選擇評析

(一)我國合作社立法的背景

合作社在我國并不是一個新名詞，中國最早的合作社是1918年創立的北京大學消費合作社#65377;1934年國民政府還頒布了《合作社法》#65377;新中國成立后，十分重視合作事業的發展，先后草擬了《農業合作社示范章程(草案)》#65380;《合作社法(草案)》#65380;《城市消費合作社章程準則(草案)》以及《農村供銷合作社章程準則(草案)》等多種合作社法規，而且早在20世紀50年代我國就沿襲了蘇聯的做法，如火如荼地搞過合作化運動，但是當時的農村高級合作社等同于集體所有制企業，結果不僅嚴重損害了社員的個人利益，而且使合作社的產權變得模糊不清，致使合作社效益低下，對社員缺乏吸引力，與現在盛行的合作社有很大的區別，與國際上通行的概念也有根本的不同#65377;

十一屆三中全會后，實行了以家庭承包經營責任制為基礎的雙層經營體制#65377;隨著社會主義市場經濟的不斷發展，農村在以家庭承包經營責任制為基礎的雙層經營體制條件下，各種各樣的合作社應運而生，各種各樣的合作方式與聯合方式不斷出現，合作社在新的時代獲得了新的發展#65377;近年來，合作社在中國有了極大的發展，各種專業性合作社#65380;綜合性合作社不斷出現，如供銷合作社#65380;信用合作社#65380;住宅合作社#65380;專業合作社等#65377;據統計，農民專業合作社和產品行業協會的總數目前已超過15萬家，比較規范的農民專業合作組織已經超過14萬家#65377;這些合作經濟組織從業務內容和組織化程度看，可分為三類:第一類是比較典型的合作社#65377;這是一種組織比較健全的組織實體，在經營方式上通過直接與社員簽訂購銷合同，實行統一提供生產資料#65380;統一技術服務#65380;統一收購和銷售產品#65380;統一結算#65377;第二類是有股份化傾向的合作社#65377;這類合作社通常是由農業企業#65380;農業企業家#65380;基層技術服務部門和供銷合作社投資創辦的，實行股份制與合作制相結合的合作社#65377;第三類是相對松散的專業協會#65377;這種協會主要以為農民提供技術#65380;信息和咨詢服務作為經營范圍#65377;其中，第一類合作組織占整個農民合作組織的10%，第二類占5%，第三類占85%#65377;

為規范這些合作性質組織的活動，20世紀末至今，各地尤其是合作性質組織活躍的地區紛紛出臺了相關的規范性文件，如浙江省出臺了《浙江省農民專業合作社條例》#65380;《浙江省農民專業合作社示范章程》#65380;新疆維吾爾自治區出臺了《新疆維吾爾自治區供銷合作社條例》等，農業部也針對各地情況印發了《農民專業合作經濟組織示范章程(試行)》#65377;但在統一的合作社法出臺之前，由于缺乏法律的統一調整，合作社與非合作社界限模糊，絕大多數農民專業協會不具有合作社的特征;主體地位不明確，責任不清，缺乏統一的設立原則和標準;登記混亂，有的以公司的名義登記，有的以合伙企業的名義登記，還有的以民間社團的名義登記，甚至有許多沒有納入登記#65377;諸如此類的問題使合作社的發展受到了嚴重的影響#65377;

(二)我國合作社立法的基本模式選擇評析

由于缺乏法律的保護和規范，在市場競爭中，上述問題制約著我國合作社的發展，歷經三年的努力，2006年10月31日《中華人民共和國農民專業合作社法》(以下簡稱《農民專業合作社法》)通過并公告實施#65377;該法的制定和頒布，是我國農民合作社事業發展史上的里程碑，標志著我國農民專業合作社將進入依法發展的新階段，具有劃時代的歷史意義#65377;但由于立法模式的選擇和環境與背景的影響，《農民專業合作社法》的出臺并沒有完全解決我國所有合作社組織的法律適用問題#65377;

從國際上看，合作社法三種立法模式各有特點，并且都不是一成不變的，隨著合作社的變化各種模式之間也出現了融合吸納的趨勢#65377;我國合作社的現實情況又具有自身的特點，其合作社立法的背景與現狀無前車可鑒#65377;在我國理論界對于立法模式的選擇有不同的意見，有學者以為“應對農村合作經濟組織單獨立法，主張制定統一的《農村合作經濟組織法》，對農村社區合作組織和專業農業合作經濟組織統一進行法律調整”，也有學者主張先制定合作社基本法，再制定合作社相應條例或行政法規，另有學者認為“我國合作社的專業化程度不高不適合分業立法，而我國民法典還未制定，因此選擇單獨綜合立法的模式是與實際相適應的”，這也是理論界多數人所持觀點，在《農民專業合作社法》的起草過程中曾經起過重要的作用#65377;

從頒布的《農民專業合作社法》來看，其立法模式則屬于特定領域的專門立法，其法律表現形式為單行法，該法對20世紀90年代，美國#65380;加拿大以及歐洲的新型合作社的成功發展模式有所借鑒和吸收，并且對我國農村合作社發展經驗進行了一定的總結，具有一定的適用性和科學性，對農民專業合作社的發展及規范將起到很大作用#65377;但同時也應看到，該法的調整范圍相對較狹窄，其第2條明確規定:“農民專業合作社是在農村家庭承包經營基礎上，同類農產品的生產經營者或者同類農業生產經營服務的提供者#65380;利用者，自愿聯合#65380;民主管理的互助性經濟組織#65377;農民專業合作社以其成員為主要服務對象，提供農業生產資料的購買，農產品的銷售#65380;加工#65380;運輸#65380;貯藏以及與農業生產經營有關的技術#65380;信息等服務#65377;”可以看到，該法僅適用于農民專業合作社，而不適用于其他合作社或合作性質的組織，諸如:農村信用合作社#65380;城市信用合作社#65380;合作制律師事務所#65380;合作擔保組織#65380;合作保險組織#65380;合作醫療組織等，這不能不成為合作社立法的遺憾#65377;

考慮到我國合作社發展的歷史及現狀，筆者認為，我國合作社的立法模式應參照世界大多數國家的做法采用單獨綜合立法的模式，即首先制定合作社基本法，將各類型合作社共通的問題進行統一規定，確立合作社組織的基本原則，以統一規范的合作社基本法指導各類合作社的發展#65377;如可在基本法中規定合作社的性質#65380;種類及可從事的業務范圍(包括業務限制)#65380;合作社責任的類型(有限責任#65380;無限責任#65380;保證責任)#65380;合作社的名稱#65380;合作社的設立和登記#65380;合作社章程#65380;合作社及社員的權利與義務#65380;合作社的管理#65380;社員會議#65380;政府對合作社發展的扶持與幫助措施#65380;合作社權利的保護等內容#65377;可以借鑒的有加拿大#65380;德國#65380;美國的規定，但不能照搬照抄加拿大及德國的規定，而應結合我國的實際適當進行調整，為各類合作社今后的發展留下相應的空間#65377;其次，在合作社基本法制定之后，針對特殊領域的合作社制定單行的合作社專門法，已經出臺的《農民專業合作社法》就可歸為其中，另可制定諸如《供銷合作社法》#65380;《保險合作社法》#65380;《農村醫療合作社法》等相關類型的單行法，全方位多側面規制合作社組織的活動，形成適合我國實際的合作社法律體系#65377;

綜上，《農民專業合作社法》雖然頒布了，但是，我國合作社全面的法制化進程依然任重而道遠，針對我國特有的歷史與現實狀況，借鑒新一代合作社模式的優勢與先進制度，筆者認為采取制定統一的合作社基本法與制定特殊的專門合作社法相結合的模式不失為我國合作社法律制度立法模式的合理選擇#65377;

參考文獻:

[1] 唐宗.中國合作社立法導向問題.梁慧星.民商法論叢[C]./香港:金橋文化出版(香港)有限公司，2003，(26):331.

[2] 全國人大農業與農村委員會課題組.農民合作經濟組織法立法專題研究報告(四)[J].農村經營管理，2004，(12):34.

[3] 郭國慶.德國<合作社法>評介[J].河北法學，1999(1).

[4] 李中華.日本<農業協同組合法>的解讀與初探[J].農業經濟，2002，(12):25-26.

[5] 美國農業合作社發展面臨的問題與啟示[J].世界農業，2004(7).

[6] 譚啟平.論合作社的法律地位[J].現代法學，2005(4).

[7] 張鼎如.論重構農業合作社[DB/OL].http://www. chinafarm. com. cn/gov/artical/show.2003-11-21.

[8] 葉晉明.合作社法律地位初探[EB/OL].http://www. china Lawedu. com/news/2003. 6. 5/1048393585. htm.

[9] 中華法學大辭典·民法學卷.

[10] 黃祖煇，徐旭初.中國的農民專業合作社與制度安排[J].山東農業大學學報:社會科學版，2005(4).

Comparing the mode of Artel Lawmaking of all Countries and

Using for Reference to Chinese Lawmaking

GUO Dan

(Law College， Harbin Institute of Technology， Habin 150001， China)

Abstract: The artel is the outcome that the merchandise economy develops the certain history stage， is active corpus of the indispensability in the market economy.Currently， artel for development our country economy， reply the economic globalization challenge exertive increasingly important function， the people of most nations and region all enjoyed the advantage of the artel in the world.Aim at the special history and realistic conditions of our countries， draw lessons from the advantage and advanced systems of the mode of the new generation artel， the mode that adopts the fundamental law of the artel that establishment unify and draws up the method of the special and specialized artel to combine together does not lose for the law system lawmaking mode of the our country artel reasonable to choose.

Key Words: artel; mode of lawmaking; chinese lawmaking

[責任編輯杜娟]