我國農村勞動力城鄉轉移的主要制度障礙分析

摘要:農業就業人口減少是經濟增長過程中的一個普遍規律#65377;目前，我國不合理的戶籍管理制度#65380;城市內的城鄉就業歧視政策#65380;農村土地使用和流轉制度的不完善以及城市低價住房供給制度的不健全是阻礙我國城鄉人口順利流動#65380;農業實現規模化經營的主要制度障礙#65377;消除這一障礙的對策是深化戶籍制度改革，加快農村土地使用和流轉制度改革，完善城市限價房廉租房供給制度#65377;

關鍵詞:農村勞動力;城鄉轉移;制度障礙

中圖分類號:F241 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2007)08-0057-02

從發達國家經濟發展的實踐看，一國經濟發展的過程表現為人均GDP持續增長，并且產業結構發生由以農業為主逐漸向以工業為主并最終向以服務業為主的轉變，同時大多數人口在這一過程中實現由農村向城市的空間遷移#65377;也就是說，經濟增長#65380;產業結構升級#65380;城市化內在地統一于經濟發展的過程，是經濟發展過程的不同側面的反映#65377;

農業產出比重縮小#65380;農業就業人數減少是經濟增長過程中一個已得到普遍驗證的一般規律#65377;由于農業生產率增長相對緩慢，因此受利益驅動，生產要素將自發地由邊際收益較低的農業，流向邊際收益較高的非農產業，從而帶動經濟的增長#65377;而且在這一過程中，由于非農產業(工業和服務業)具有鮮明的聚集發展特點，因此在現實中，農村剩余勞動力向非農產業轉移的過程，通常表現為農村勞動力向城市轉移的空間遷移過程，即城市化過程#65377;

從許多先行國家的發展實踐看，人口的城鄉遷移在市場機制充分發揮作用的情況下一般都是自發完成的，它有利于農業實現規模化經營和保持經濟的持續發展#65377;而在我國，由于1978年以來的改革開放具有體制轉軌和漸進性的特點，因此我國農業剩余勞動力向城市非農產業轉移的途徑并不順暢，雖然農業生產效率提高和城鄉生活差距加大等經濟因素對這一過程起到了重要的“推”#65380;“拉”作用，但在不合理的管理體制和僵化過時的政策法規管制下，阻礙我國農村人口向城市遷移的制度障礙長期存在，這已成為目前制約我國產業結構升級#65380;農業績效提高和城市化可持續發展的深層次因素，如何消除這些制度障礙直接關系到我國經濟發展的全局#65377;

一、不合理的戶籍管理制度是限制我國城鄉人口流動的剛性最強的制度障礙

我國從1958年起開始實施嚴格的戶籍管理制度，戶籍管理原本是國家以居住地為原則給予城市居民和農村居民以不同的戶口并對居民的異地遷移進行登記的管制制度，但是與戶籍管理相配套的是國家對城市居民和農村居民實施了差別極大的社會福利政策#65377;城市居民可以無償地享有國家提供的多種社會福利，如城市就業#65380;生活必需品的低價供給#65380;基本的養老和醫療保障等，農村居民則完全被排斥在這些福利政策之外#65377;因此，戶籍事實上不僅是城鄉居民身份的重要標志，而且成為一個人能否在城市正常生活的關鍵性因素#65377;

20世紀90年代，長期限制我國人口流動的戶籍制度出現了明顯松動#65377;在國家層面，1997年國家放開了小城鎮戶口，規定凡是在縣級市區#65380;縣人民政府駐地鎮及縣以下小城鎮有合法固定住所#65380;固定職業或生活來源的農民，均可根據本人意愿轉為城鎮戶口，并在子女入學#65380;參軍#65380;就業等方面享受與城鎮居民同等的待遇#65377;對于要求遷往大中城市投靠配偶#65380;子女#65380;父母生活的人口，國家降低了遷移條件要求#65377;此外，對在城市經商#65380;投資#65380;購買商品房達到一定金額和面積的人口，允許其本人和親屬將戶口遷入城市#65377;

除國家的戶籍改革措施外，各級地方政府紛紛推出更大的改革措施，如廣東#65380;湖南#65380;福建分別宣布取消戶口分類，統一稱為居民戶口;還有一些大中城市如北京#65380;上海#65380;蘇州等對高學歷人才和專業技術人員放寬遷移限制，允許自由遷入;石家莊#65380;寧波等城市規定即使在城市沒有親屬，只要有合法身份#65380;有工作#65380;有居住場所，就可以遷入城市落戶#65377;總體來看，目前我國小城鎮的戶籍管理已經完全放開，中小城市和部分大城市的入戶門檻也顯著降低，但是一些特大#65380;超大型的經濟政治中心城市，如北京#65380;上海以及各省省會城市等仍保持著較嚴格的戶籍管理，而這些城市正是對農村人口吸引力最大#65380;規模經濟和聚集經濟效應最強的城市，因此，20世紀90年代以來我國戶籍制度改革仍不徹底，還處于局部試點階段，實現人口在全國范圍內的自由流動還任重道遠#65377;

由于戶籍管理是一種行政管理，它具有極強的制度剛性，因此它是計劃經濟時期乃至目前阻礙我國城鄉人口流動的最直接和最主要的障礙之一#65377;

二、城市內的城鄉就業歧視政策是阻礙城鄉人口流動的長期隱性障礙

謀求就業是我國城鄉人口流動的一個最主要原因#65377;城市較高的收入和現代化的生活吸引著農村人口大量流入城市，其中青壯年是城鄉人口流動的主體，也是推動我國城市經濟持續發展的主要力量#65377;擁有穩定的職業#65380;獲得高于農村的收入是農村人口進入城市并最終留在城市的主要原因#65377;20世紀90年代中后期，由于我國國有經濟布局的調整和國有企業經營機制改革的深入，國家“抓大放小”#65380;調整國有經濟布局#65380;鼓勵兼并#65380;規范破產#65380;下崗分流#65380;減員增效等改革措施使城市的下崗#65380;失業職工數量大幅增加，城市就業壓力驟增#65377;為解決城市居民的就業難問題，各級地方政府紛紛想方設法創造就業#65380;緩解就業壓力，但這些優惠的政策措施和新增的就業崗位幾乎都是提供給具有城市戶籍的居民的，根本沒有照顧到已在城市長期生活和工作的農村遷移人口，甚至一些原本可由農民工從事的工作崗位也被收回，從而對農村人口在城市的就業產生一定的排擠作用#65377;

目前，我國城市在就業方面存在著普遍性的城鄉歧視，許多城市就業崗位僅提供給擁有本地戶籍的居民，外來人口尤其是農民工只能從事當地居民不愿干的#65380;又臟又累#65380;收入較低的工作，并且常常享受不到應有的工資待遇和社會保障#65377;這加大了農村人口向城市遷移的總成本，擴大了城鄉收入差距，不利于農村剩余勞動力在城市謀求長期就業，并有可能使一部分農村遷移人口重返農村，加劇我國農村發展的問題#65377;

三、滯后的農村土地流轉和使用制度是羈絆城鄉人口流動的又一重要隱性障礙

土地是農民最重要的生產資料，農民進程就意味著要放棄土地這一重要的生產資料，因此，決定農村土地使用和流轉的制度規定，對農村人口的城鄉流動具有直接的影響#65377;1978年，我國通過推行家庭聯產承包責任制極大地激發了農民的生產積極性，提高了農業生產效率，但90年代以后，這種小規模#65380;分散化的土地承包和經營方式的弊端不斷暴露出來，成為制約我國農業向規模化#65380;機械化和專業化方向發展的主要障礙#65377;

在我國農村，由于近年來大量輕壯勞動力進入城市，導致土地閑置的現象在一定程度上發生，與此同時，一些需要實施規模化經營的農戶卻面臨著土地不足的問題#65377;農村土地流轉制度的不完善，使農村的閑置土地無法流轉到需要土地的農戶手中，造成我國農村土地不足和土地閑置的現象并存，妨礙了農業的規模化生產#65377;此外，進城農民的承包土地雖然被閑置，但土地的潛在價值卻是無法否認的，它們給進城農民提供了返回農村的重要生存基礎，因此對進城農民具有很大的羈絆和吸引作用，促使他們頻繁“往返”和“搖擺”于城鄉之間，成為事實上的兩棲居民，這對農村經濟和城市經濟的長期發展都是不利的#65377;

四、城市的限價房廉租房供給制度沒有考慮進城農民的居住需要

20世紀90年代末，我國取消了福利分房制度，導致城市住房價格在短短幾年內出現了大幅上升#65377;目前，我國大多數城市的住房價格都在居民家庭年收入的20倍以上，遠遠超過國際經驗中7至8倍的合理水平#65377;面對如此高的房價，從2006年起我國政府開始在各地強制推行限價房和廉租房制度，主要是為城市中低收入階層提供價格適宜的住房#65377;這一制度安排雖然有望改善城市住房困難的問題，但它的不足是只將擁有城市戶籍的居民納入了住房供給的范圍，沒有考慮事實上在城市生活和就業但還沒有取得城市戶口的農村遷移人口的住房需要，農村遷移人口只能購買價格較高的商品房，這對于大多數收入水平本來就較低的農民工來說幾乎是不可能的#65377;因此，目前我國推行的城市限價房和廉租房供給制度沿襲了計劃經濟時期的城鄉分割的老思維，給農村遷移人口在城市的安居樂業帶來了較大的困難，不利于城鄉人口的正常流動#65377;

五、消除城鄉人口流動制度障礙的對策建議

1.深化戶籍制度改革，降低大中城市的入戶門檻

在我國大中城市，外來人口的數量眾多，對城市經濟發展具有重要的貢獻#65377;這些人長期工作和生活在城市，已經成為事實上的城市人口，但是由于大中城市嚴格的戶籍管理，使他們被排除在合法的城市人口之外，這給城市發展帶來了許多不利影響，如城市消費市場萎縮#65380;住宅市場發展緩慢等#65377;為促進城鄉人口的順利轉移，保持農村和城市的持續發展，我國應盡快降低大中城市的入戶門檻，對凡是達到一定居住期限，擁有固定工作#65380;固定居所的外來人口都給予城市戶籍，使這部分人在城市實現安居樂業#65377;

2.取消城市就業的城鄉歧視政策，促進城市人口聚集，提高城市經濟效率

對于就業領域存在的城鄉歧視，應由中央政府通過立法形式，要求各級城市政府及各行業部門盡快取消就業的城鄉歧視政策，開放城市就業市場，對農村人口和城市人口提供同樣的就業機會和工作待遇，激發兩者的就業積極性，促進城市經濟的持續發展#65377;

3.加快農村土地使用和流轉制度改革，解除農民進城的后顧之憂

我國應加快農村土地流轉制度改革，政府一方面要加強對土地流轉行為的規范，強化農村居民對土地依法流轉的意識，另一方面要在因地制宜的基礎上，建立地區性的農村土地租賃流轉市場，探索和發展適宜的土地流轉方式，提高土地流轉的成功率和土地的使用效率，促進農業的長期發展#65377;

4.完善城市限價房廉租房供給制度，以就業為標準確定供給對象的范圍

目前，雖然我國城市住房供給體系還不完善，優惠住房的供給數量也較少，但各級政府不應再沿襲老政策#65380;歧視為城市發展作出貢獻的農村遷移人口，應以在城市擁有穩定長期的就業為衡量指標，把農村遷移人口也納入到城市低價房的供給范圍內，滿足他們在城市生活的最基本需要#65377;

[責任編輯孫莉艷]